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Ley de Presupuestos Mínimos para la exploración y explotación de Hidrocarburos Off-Shore: una necesidad imperiosa

 A partir del dictado de la Resolución 65/2018 de la Secretaría de Energía, se volvió más evidente la necesidad de contar con una ley que regule los aspectos ambientales de la exploración y explotación de hidrocarburos off-shore o costa afuera. Mediante dicha Resolución, comenzó la convocatoria a Concurso Público Internacional para la adjudicación de permisos de exploración para la búsqueda de hidrocarburos en las áreas del ámbito Costa Afuera Nacional, y concluyó con la adjudicación de 18 bloques.

 

Si bien en la actualidad la actividad off-shore o costa afuera es ampliamente conocida y desarrollada en nuestro país, no existe a la fecha legislación ambiental uniforme, específica y completa aplicable en la materia, sino únicamente normativa diseminada y profusa que genera incertidumbre y vacíos legales para las compañías que pretenden emprender la actividad extractiva.

 

A lo largo de los años, ante la ausencia de normativa específica, se aplicó de manera supletoria la legislación de hidrocarburos existente, tanto a nivel nacional como provincial. Cabe destacar que, en nuestro país, el esquema regulatorio ambiental en materia hidrocarburífera tampoco resulta del todo claro ni completo. Asimismo, esta normativa no tiene en consideración las especiales características de la operatoria costa afuera, como así tampoco los riesgos ambientales que la misma acarrea, razón por la cual resulta a todas luces insuficiente.

 

En primer lugar, cabe mencionar que en las normas “marco” que regulan la actividad hidrocarburífera, no se establecen obligaciones específicas para los permisionarios y/o concesionarios, ya que únicamente se mencionan disposiciones genéricas sobre la cuestión ambiental. Así es el caso de la Ley 17319, encargada de establecer el marco general para la exploración y explotación de hidrocarburos, que únicamente hace referencia a la “debida diligencia y (…) las técnicas más eficientes”[1] y a “las más racionales y eficientes técnicas”[2].

 

Si bien las disposiciones contenidas en la misma tienen sentido por el momento histórico en que ésta fue dictada, en el cual el ambiente no era considerado como un tema de interés en la agenda de los Estados, su modificación a través del dictado de la Ley 26197, fue una gran oportunidad desperdiciada para legislar al respecto, teniendo en cuenta su sanción con posterioridad a la reforma constitucional del año 1994.

 

Como es ampliamente conocido, la Constitución Nacional, a partir de su reforma, incorporó al ordenamiento jurídico el “derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo”[3].

 

Sin embargo, la Ley 26197, también denominada “Ley Corta”, que reconoció a las provincias el ejercicio del dominio originario y la administración de los yacimientos de hidrocarburos que se encuentren en sus territorios, como así también la transferencia de todos los permisos de exploración y concesiones de explotación de hidrocarburos, simplemente dispuso que el Estado Nacional y las provincias debían:

 

“llevar a cabo las acciones tendientes a lograr un Acuerdo de Transferencia de Información Petrolera que incluirá, entre otros términos, lo siguiente:

 

b) La transferencia de toda la documentación técnica, de seguridad y ambiental de las concesiones de transporte objeto de transferencia. En este caso la Secretaría de Energía transferirá, a cada jurisdicción, las auditorías de seguridad, técnicas y ambientales, que la normativa en vigencia establece para cada una de las áreas involucradas, con sus respectivos resultados, cronogramas de actividades, y observaciones.

 

f) Las condiciones ambientales correspondientes a cada área y/o yacimiento.”[4]

 

Por último, la Ley 27007 del año 2014, que modificó a las anteriormente mencionadas, e incorporó, entre otras, disposiciones relativas a la Explotación No Convencional de Hidrocarburos y a un régimen promocional para las actividades off-shore, únicamente dispuso que “el Estado nacional y los Estados provinciales, (…) propenderán al establecimiento de una legislación ambiental uniforme, la que tendrá como objetivo prioritario aplicar las mejores prácticas de gestión ambiental a las tareas de exploración, explotación y/o transporte de hidrocarburos a fin de lograr el desarrollo de la actividad con un adecuado cuidado del ambiente”[5].

 

En virtud de lo antes expuesto, al no haber disposiciones operativas en las normas marco de la industria, se ha ido dictando, a lo largo de los años, una gran cantidad de normativa sectorial para diversos aspectos de la actividad, proveniente de distintas autoridades de aplicación, caracterizada por poseer un alto grado de contenido técnico, que a continuación analizaremos.

 

Normativa nacional relativa a exploración y explotación de hidrocarburos aplicable a operaciones costa afuera

 

En el año 1992, la Secretaría de Energía dictó la Resolución 105/92, mediante la cual aprobó las normas y procedimientos para proteger el ambiente durante la etapa de exploración y explotación de hidrocarburos. Se trata de la primera norma propiamente ambiental. En su Introducción, le asigna a la Secretaría la responsabilidad de controlar el cumplimiento de la conservación del ambiente durante las operaciones en las áreas continentales como en la Plataforma Marítima del territorio argentino.

 

En el año 1996, la Resolución 5/1996 de la Secretaría de Energía aprobó las Normas y Procedimientos para el abandono de pozos de hidrocarburos, la cual hace referencia al abandono de pozos costa afuera.

 

Por otro lado, la Resolución 24/2004 de la Secretaría de Energía aprobó las Normas para la Presentación de Informes de Incidentes Ambientales que deberán realizar las compañías operadoras. La misma establece la obligación de informar dentro de las 24 horas la ocurrencia de Incidentes Mayores, y de documentar y registrar debidamente los Incidentes Menores o de impacto mínimo.

 

Por su parte, la Resolución 25/2004 de la Secretaría aprobó las Normas para la Presentación de los Estudios Ambientales Correspondientes a los Permisos de Exploración y Concesiones de Explotación de Hidrocarburos. Esta norma resulta de aplicación para todos los proyectos, con excepción de aquellos asociados a actividades de adquisición sísmica, que se rigen por la nueva Resolución Conjunta 3/2019, que analizaremos más adelante.

 

Por último, la Resolución 951/2015 de la Secretaría de Energía, aprobó el Reglamento técnico para el transporte de hidrocarburos líquidos y gaseosos por ductos submarinos y las Normas de protección ambiental aplicables a ductos submarinos que transportan hidrocarburos líquidos y gaseosos. Esta Resolución “adoptó estándares internacionales específicos de comprobada eficacia a efectos de garantizar la seguridad operativa, como así también la prevención de fallas, roturas y/o derrames, en el transporte de hidrocarburos líquidos y gaseosos por ductos submarinos”[6]. La Resolución 951/2015 remite para la desafectación de ductos e instalaciones complementarias a la Disposición 123/2006.

 

Como se mencionó anteriormente, si bien estas normas se aplican actualmente para las actividades off-shore ante el vacío legal existente en la materia, las mismas no han sido elaboradas teniendo en cuenta las especiales características del entorno en que las operaciones bajo estudio se desarrollan. Si bien muchas de ellas mencionan remotamente a la Plataforma marina o a las actividades costa afuera, mayormente en su contenido, refieren a las operaciones terrestres de hidrocarburos, no tomando en consideración las reales incidencias que esta actividad podría generar en los espacios marítimos, las costas, la flora y la fauna. 

 

Normativa específica para la exploración y explotación de hidrocarburos costa afuera

 

En la materia que nos concierne, las únicas normas específicas que fueron dictadas por la Secretaría de Energía fueron las Resoluciones 219/77 y 189/80, relativas a instalaciones costa afuera y a normas de cuidado ambiental. Si bien las mismas continúan vigentes, actualmente no son aplicables “considerando que las tecnologías actuales las han tornado materialmente obsoletas, y que a posteriori fueron dictadas otras normas aplicables a la materia por parte de la Prefectura Naval Argentina”[7]. Cabe destacar, que la Prefectura Naval Argentina tiene competencia en este ámbito en virtud del artículo 4 de la Ley 18.398 (Ley General de la Prefectura Naval Argentina).

 

Dentro de las normas dictadas por la Prefectura Naval Argentina aplicables a la materia, podemos enumerar las siguientes Ordenanzas:

 

  • 3/1981 relativa a la Prevención de la contaminación, verificaciones operativas en los alijos de hidrocarburos.
  • 1/1986 sobre Prevención de la contaminación, certificado nacional de prevención de la contaminación por hidrocarburos.
  • 8/1987 relativa a la Prevención de la contaminación, normas relativas a operaciones de rasqueteado o aplicación de pinturas antiincrustantes en buques, artefactos navales, plataformas de explotación costa afuera u otras construcciones fijas o flotantes, en aguas de jurisdicción nacional.
  • 1/1993 relativa a la Prevención de la contaminación, listas de verificación para prevención de la contaminación en operaciones de carga y descarga a granel de hidrocarburos o sustancias nocivas líquidas en puertos, terminales, plataformas o monoboyas.
  • 5/1997 relativa a la Prohibición de transporte de hidrocarburos y de otras sustancias en espacios no habilitados para tales fines en buques.
  • 7/1997 sobre el Libro registro de hidrocarburos.
  • 1/1998 sobre las Normas para la autorización de uso de productos químicos utilizados para combatir la contaminación por hidrocarburos
  • 2/1998 sobre Prevención de la contaminación por basuras desde buques y plataformas costa afuera, rótulos, planes de gestión, libro registro de basuras, dispositivos obligatorios y certificado nacional.
  • 8/1998 sobre el Plan nacional de contingencia, plazos para la presentación de los planes de emergencia contribuyentes al mismo.
  • 13/1998 relativa a las Rutas de los buques que transportan hidrocarburos y sustancias nocivas liquidas a granel, en navegación marítima nacional.
  • 15/1998 relativa a la Prevención de la contaminación de las aguas por hidrocarburos provenientes de sala de máquinas en buques y plataformas de arqueo bruto inferior a 400 unidades.
  • 2/1999 Prevención de la contaminación por desechos o residuos de carga provenientes de las bodegas de los buques.
  • 5/1999 relativa a las Normas para la habilitación, inscripción y reinscripción de empresas prestadoras de servicios a terceros, dedicadas al control de derrames de hidrocarburos y otras sustancias nocivas y sustancias potencialmente peligrosas.
  • 3/2000 que regula el Régimen para protección del medio ambiente.
  • 2/2012 relativa a las Normas para prevenir la contaminación atmosférica proveniente de los buques certificado de prevención de la contaminación atmosférica.
  • 1/2014 sobre Vertimiento de desechos y otras materias en aguas de Jurisdicción Nacional.
  • 7/2017 sobre las Normas para el control y la gestión del agua de lastre y los sedimentos de los Buques, artefactos navales u otras construcciones flotantes.

Por otro lado, recientemente fue dictada la Resolución Conjunta 3/2019, mencionada anteriormente, que regula el procedimiento de Evaluación de Impacto ambiental de los proyectos de obras o actividades de exploración y explotación hidrocarburífera  asociados a actividades de adquisición sísmica, “a realizarse en los permisos de reconocimiento superficial, permisos de exploración, o concesiones de explotación de hidrocarburos, en el ámbito territorial ubicado a partir de las 12 millas marinas que sean susceptibles de degradar en forma significativa el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población”[8].

 

También, la propia Resolución 65/2018 que aprobó la convocatoria a Concurso Público Internacional Costa Afuera para la adjudicación de los permisos de exploración, dispuso un artículo específico denominado “medio ambiente”. En dicho artículo, si bien se hacen menciones genéricas del cuidado del ambiente como las enunciadas previamente al hablar de las normas “marco” de la actividad, también se mencionan algunas otras, que, si bien no se encuentran reguladas exhaustivamente, representan un avance. Por ejemplo, la norma establece en cabeza de los permisionarios y/o concesionarios, la obligación de llevar a cabo un sistema de gestión ambiental, y les impone la obligación de responsabilizarse por los pasivos ambientales y por el abandono de los pozos que perforen.

 

Por último, ante el vacío existente en la materia, y teniendo en cuenta que la propia Ley 26197 reconoció que “pertenecen a los Estados provinciales los yacimientos de hidrocarburos que se encuentren en sus territorios, incluyendo los situados en el mar adyacente a sus costas hasta una distancia de DOCE (12) millas marinas medidas desde las líneas de base establecidas por la Ley Nº 23.968”[9], muchas provincias han dictado su propia normativa ambiental, con distintos requisitos exigibles. Si bien, la totalidad de los nuevos bloques licitados se encuentran situados más allá de las 12 millas marinas, por las características propias de la actividad y del espacio marítimo, cualquier incidente podría afectar e impactar directamente en las provincias ribereñas, razón por la cual esta normativa reviste especial interés.

 

Normativa internacional aplicable a la exploración y explotación de hidrocarburos costa afuera

 

En al ámbito internacional, tampoco se cuenta con una Convención que regule de manera uniforme la temática en cuestión, aunque hay Tratados Internacionales, Guías y prácticas recomendadas, comúnmente aplicados por los Estados que se dedican a la exploración y explotación de hidrocarburos costa afuera.

 

Cabe destacar, que muchas de las disposiciones contenidas en estos instrumentos fueron adoptadas luego de tener lugar incidentes que derivaron en catástrofes ambientales mundialmente conocidas como son el caso del buque Torrey Canyon o de la plataforma Deepwater Horizon.

 

Entre los instrumentos internacionales, se puede mencionar la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), el Convenio Internacional para prevenir la contaminación de las aguas de mar por hidrocarburos, el Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otros Materiales, el Convenio Internacional relativo a la intervención en alta Mar en caso de accidentes que causen una contaminación por hidrocarburos, el Convenio internacional para prevenir la contaminación de buques (MARPOL), el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (SOLAS), el Convenio Internacional sobre Cooperación, Preparación y Lucha contra la contaminación por Hidrocarburos, el Convenio Internacional sobre Responsabilidad Civil por Daños causados por la Contaminación de las Aguas por Hidrocarburos, y el Convenio Internacional sobre Responsabilidad Civil nacida de Daños debidos a Contaminación por los Hidrocarburos para Combustible de los Buques (Convenio Bunkers).

 

¿Por qué es necesario el dictado de una Ley de Presupuestos Mínimos?

 

En virtud de la normativa previamente citada, se puede concluir que, en la mayoría de los casos, las normas no han sido elaboradas teniendo en cuenta las especiales características de la actividad, y en aquellos casos donde sí lo hicieron, no resultan suficientes ni abordan la totalidad de las problemáticas derivadas de ésta. Sumado a ello, la dispersión normativa existente genera inseguridad jurídica e incompatibilidades entre las distintas normas, dado que son emitidas, en muchos casos, por distintas autoridades de aplicación, no dejando en claro a las empresas interesadas en invertir en la industria, qué requisitos deben cumplir, dificultando seriamente el desarrollo de la actividad.

 

Por este motivo, resulta clara la necesidad de contar con una norma nacional, aplicable en todo el territorio, que tome en consideración las disposiciones contenidas tanto en la legislación nacional y provincial vigente, como en los Tratados y guías internacionales aplicables a la materia, y que, a su vez, incorpore regulación sobre aquellas cuestiones que presentan un vacío legal o se encuentran claramente desactualizadas.

 

En este caso, el dictado de una Ley de Presupuestos Mínimos emanada del Congreso de la Nación, sería el escenario ideal, dado que la misma funcionaría como un piso mínimo de protección, que luego las provincias podrían complementar.

 

Cabe recordar que la reforma Constitucional de 1994 incorporó un cambio fundamental en el esquema de reparto de competencias legislativas, al reconocer en el tercer párrafo del artículo 41, que “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales”[10].

 

La propia Ley General del Ambiente, Ley 25.675, definió a los presupuestos mínimos como “toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable[11].

 

Si bien los nuevos bloques licitados se encuentran situados en territorio del Estado Nacional, no es menos cierto que por las características de la actividad, necesariamente las provincias se verán afectadas por los efectos de ésta, en recursos naturales como el agua, costas, aire, flora, fauna y diversidad biológica, entre otros. Asimismo, teniendo en cuenta la actividad a futuro, que pueda desarrollarse en el ámbito provincial hasta las 12 millas marinas, y considerando que el propio artículo 124 de la Constitución Nacional reconoce que “corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”, es muy importante que las provincias puedan participar en la elaboración de la nueva legislación, en este caso, complementando la normativa dictada por el Congreso de la Nación.

 

Aunque varias provincias tienen normativa aplicable, no todas cuentan con la misma solvencia técnica y alcance. Por este motivo, la ley de presupuestos mínimos, permitiría dotar al sistema de cierta seguridad jurídica, con normas claramente instituidas y procesos determinados previamente, que posibiliten el desarrollo de proyectos e inversiones en el país, y se dejaría librado a las provincias la posibilidad de dictar normativa más restrictiva, adicional al umbral previamente instituido según sus intereses.

 

Respecto a su contenido, la Ley de Presupuestos Mínimos debería contemplar como mínimo los siguientes aspectos:

 

a)      Requisitos específicos para los reconocimientos de las áreas;

 

b)      Estudios previos que permitan conocer la vulnerabilidad de los recursos que puedan resultar afectados durante la operación;

 

c)      Análisis de los efectos acumulativos de la actividad a largo plazo y sus posibles incidencias en los recursos que se verían afectados;

 

d)      Disposiciones específicas acerca de los Estudios de Impacto Ambiental, los Planes de Contingencias y los Monitoreos de Obras y Tareas;

 

e)      Requisitos específicos para la perforación de pozos en la etapa exploratoria;

 

f)       Requisitos específicos para llevar a cabo el monitoreo de las operaciones;

 

g)      Disposiciones acerca de los límites permitidos de descargas al mar;

 

h)      Procedimientos claramente instituidos para proceder al desmantelamiento o abandono de las instalaciones;

 

i)       Instrucciones específicas ante derrames o incidentes teniendo en cuenta los recursos naturales afectados;

 

j)       Disposiciones sobre pasivos ambientales;

 

k)      Disposiciones sobre residuos petroleros;

 

l)       Delimitaciones acerca de las competencias de las distintas autoridades de aplicación.

 

Cabe mencionar la posibilidad de prever la implementación de la Evaluación Ambiental Estratégica en esta Ley, entendida como una herramienta de gestión ambiental en la cual se incorporan aspectos ambientales en las políticas de planificación gubernamentales, desde las fases más tempranas del diseño de estas políticas, planes o programas[12]. Esta herramienta ya ha sido utilizada en otras normas de presupuestos mínimos, como la ley 26639 que aprueba el Régimen para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial.

 

Conclusión

 

Por lo antes expuesto, cabe concluir que es necesario contar con un instrumento que dote al sistema de cierta seguridad jurídica, que permita alentar las inversiones, facilitando la exploración y explotación off-shore de permisionarios y concesionarios, respectivamente, y a la vez, proteger el ambiente en miras a un desarrollo sostenible.

 

Es indispensable que esta nueva normativa abarque todos los aspectos de la actividad hasta el momento no regulados, para así minimizar el impacto de la actividad petrolera costa afuera, y preservar todos los recursos naturales que pudieran resultar afectados ante un deficiente ejercicio de la actividad.

 

La claridad normativa es un requisito fundamental que deberá tener la nueva legislación, teniendo en cuenta que se trata de una actividad que requiere cuantiosas inversiones, y que, por sus propias características, posee un muy alto grado de riesgo para los potenciales inversores.

 

Las herramientas adecuadas, permitirán dotar al sistema de la seguridad que las empresas interesas en invertir necesitan, para conocer con antelación las condiciones en que llevarán adelante la actividad.

 

Es el momento adecuado para unificar, actualizar y revisar las disposiciones vigentes, de manera de dotar al sistema jurídico argentino de una normativa completa, que permita proteger el ambiente marino de manera eficiente.