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Una de las principales atribuciones del Congreso es la aprobación del presupuesto. Tan importante ha sido considerada siempre que es habitual referirse a la ley de presupuesto como la ley de leyes. Y así debería ser en una república robusta, ya que se trata de una norma que, al formular una estimación de los recursos públicos de que dispondrá el Estado y ordenar la asignación de los gastos, tiene un carácter fundamentalmente político.
En efecto, la determinación de las prioridades para los siempre escasos recursos refleja una valoración de la sociedad a través de sus representantes. No es una mera determinación contable. Es el rumbo general del país el que se pone de manifiesto en esa ley. Por lo tanto, la Constitución ha resuelto que sea una atribución del órgano que, de forma más eminente, representa la voluntad general y el Estado federal.
Así, el artículo 75, inciso 8 de la Constitución Nacional establece como atribución del Congreso: "Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2) de este artículo, el presupuesto general de gastos y recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión". El Poder Ejecutivo elabora el proyecto de presupuesto, pero su aprobación es una facultad netamente legislativa.
Esta delimitación de competencias se trastocó en 2006, cuando el kirchnerismo logró modificar la ley de administración financiera para otorgarle al Jefe de Gabinete de Ministros la atribución de reasignar partidas presupuestarias a su voluntad. Era el tramo final de la presidencia de Néstor Kirchner, que afianzaba su concepción autoritaria del poder mientras algunos ingenuos (que hoy se han vuelto fernandistas) imaginaban que su sucesora iniciaría una etapa de mayor calidad institucional. En aquel año se sancionaron tres leyes funestas: la que reguló la intervención del Congreso ante el ejercicio de facultades legislativas por el Poder Ejecutivo (ley 26.122), que en la práctica le permite al presidente legislar por decreto si el oficialismo tiene mayoría en una sola de las Cámaras; la que modificó la ley del Consejo de la Magistratura, incrementando la representación del estamento político a expensas del judicial y profesional; y la que modificó la ley de administración financiera para permitir los denominados superpoderes. Algún autor, al comentar en un artículo periodístico aquellas tres leyes, habló de un presidencialismo desbocado. Lo era, sin dudas, pero a la luz de las iniciativas de la segunda presidencia de Cristina Kirchner, la que venía a traernos la calidad institucional, eran todavía algo tibias.
La facultad que se otorgaba al Jefe de Gabinete daba vuelta el esquema constitucional. Ahora el Poder Ejecutivo elaboraba primero un proyecto, el Congreso lo aprobaba y finalmente el Poder Ejecutivo hacía lo que se le daba la gana. El paso por el Congreso era una mera formalidad. La competencia presupuestaria se había transferido al Poder Ejecutivo.
En 2016, durante la presidencia de Mauricio Macri, se modificó la ley de administración financiera para acotar considerablemente el margen del Jefe de Gabinete para reasignar partidas: sería hasta el 7,5% durante 2017 y hasta el 5% a partir de 2018.
Pero hace pocas horas nos encontramos con la sorpresa de que el presidente Fernández, mediante el artículo 4° del DNU 457/2020 vuelve a modificar la ley de administración financiera para otorgarle al Jefe de Gabinete (es decir, a él mismo a través de un subordinado) la facultad más absoluta de reasignación de partidas presupuestarias con la finalidad, extraordinariamente vaga, de enfrentar la pandemia por coronavirus.
Si la delegación realizada en 2006 era muy cuestionable, por lo menos la había decidido el Congreso. En esta oportunidad se ha superado todo lo conocido: Alberto Fernández le concede a Alberto Fernández la facultad de diseñar el presupuesto. Y sin ningún límite objetivo. Basta que invoque al talismán de la emergencia sanitaria.
En declaraciones posteriores, el Jefe de Gabinete, Santiago Cafiero, sostuvo que no se trata de superpoderes, sino de asegurar un "Estado activo". El Estado podrá ser activo o pasivo, pero lo que está en discusión es qué órgano, si el Poder Legislativo, como lo determina la Constitución, o el Poder Ejecutivo, como lo determina el DNU del Poder Ejecutivo, es el que tiene la competencia final de la elaboración del presupuesto.
Esta decisión le sustrae al Congreso una atribución constitucional. No puede ser fundada en el ejercicio de un poder delegado, ya que excede largamente los extremos que fija el artículo 76 de la Constitución Nacional. El Congreso podría considerar en la emergencia ampliar el tope que existía a los efectos de la reasignación de partidas por parte del Jefe de Gabinete, pero no puede admitirse que el propio Poder Ejecutivo se transfiera a sí mismo, de manera absoluta, una competencia que es de las más trascendentes que la Constitución les asigna al Poder Legislativo.
La pandemia puede justificar la restricción temporal de algunos derechos, pero no pone en cuarentena a la Constitución. El Congreso no se evaporó, aunque tal parezca el sueño del oficialismo. En forma urgente, debe reunirse la Comisión Bicameral prevista en el art. 99, inc. 3° de la Constitución y dictaminar el rechazo de este decreto manifiestamente inconstitucional. Y luego debe ser rechazado por los plenarios de ambas Cámaras, ya sea en forma presencial o virtual. El Estado activo que anhela Cafiero pareciera que requiera una Constitución pasiva. No lo podemos permitir. Están en juego la libertad y la democracia.
Por: Jorge Enriquez
