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El Gobierno nacional se endeudó el último año por casi US$ 35 mil millones. Un análisis en base a datos revela cómo se debe medir la deuda, cuáles son los aspectos a tener en cuenta al hacerlo y qué cambió la gestión de Mauricio Macri con respecto a la de Cristina Fernández de Kirchner.
En la actualidad volvió a cobrar relevancia el tema de la deuda pública, a partir del cambio de estrategia económica llevado a cabo por el gobierno de Cambiemos, que según los datos oficiales se endeudó por más de US$ 96 mil millones entre diciembre de 2015 y mayo de 2017. Parte de ese monto fue destinado al pago de deuda contraída previamente, con lo cual el aumento fue menor. Para 2016, último dato publicado por la Secretaría de Finanzas del Ministerio homónimo, la deuda pública total se ubicó en US$ 275.500 millones, es decir, un aumento de casi US$ 35 mil millones con respecto a 2015.
Ahora bien, ¿alcanza con esto para saber si es alta la deuda? La manera más utilizada por los economistas para analizar su comportamiento es por medio de la participación de la deuda pública en relación al Producto Bruto Interno (PBI) de la economía, medido a precios corrientes (incluye los aumentos de precios). Esto es así ya que resulta necesario contrastar el incremento del monto de la deuda en relación a algún indicador que muestre la capacidad de pago de un país.
Respecto de su metodología, la Secretaría de Finanzas publica los montos de la deuda pública (compuesta por deuda emitida en moneda local y en moneda extranjera) denominados en dólares, lo que significa que tanto la deuda en moneda local como el PBI deben ser expresados en dicha moneda, y para eso se recurre al tipo de cambio. En este sentido, es importante mencionar que el valor del tipo de cambio utilizado es el del último día del período analizado (y no su promedio). Otro punto a destacar es que la Secretaría de Finanzas publica dos indicadores de deuda distintos: performing y total. La diferencia radica en que esta última incluye la deuda no presentada a los canjes de 2005 y 2010, es decir, a los holdouts (bonistas que no aceptaron la oferta de quita del Gobierno nacional).
Con esto presente, podemos decir que durante 2016 la deuda total se ubicó en 54,2% del PBI, lo que representa un incremento de 0,7 puntos porcentuales respecto de 2015 (53,5%). A pesar del incremento en la deuda, el porcentaje se mantuvo prácticamente en el mismo nivel del año anterior.
Esto se debe a ciertas particularidades que presenta este indicador (ver recuadro): en primer lugar, para pasar el PBI de 2015 a dólares se utiliza el tipo de cambio del último día hábil del año, es decir posterior a la devaluación de la gestión Cambiemos luego de más de cuatro años de cepo cambiario. Eso implicó una reducción del PBI y, por ende, un aumento del ratio. De utilizar el tipo de cambio al 10 de diciembre de 2015, el ratio sería de 39,9% y entonces el aumento del mismo con respecto a 2016 sería de 14,3 puntos.
Por otro lado, si en lugar de analizar la deuda pública total se mira la performing, el aumento del indicador resulta mayor (crece 2,9 puntos porcentuales, pasando de 49,6% en 2015 a 52,5% en 2016). Esto se debe a que el pago a los holdouts (la reducción de una deuda) fue realizado por medio de nuevas emisiones de deuda. Mientras que el ratio de la deuda total capta ambos movimientos, el de la deuda performing solo considera el incremento del endeudamiento, de allí la diferencia y el porcentaje mayor.
Al analizar lo sucedido con la deuda durante el kirchnerismo, se pueden identificar dos etapas: 2005-2011 y 2011-2015. En la primera el ratio cae de manera marcada, y esto se debe al leve incremento de la deuda que fue compensado por el crecimiento del PBI en dólares (lo que significa que el crecimiento de la economía y de los precios fueron superiores al incremento del tipo de cambio). En cambio, a partir de 2012 el porcentaje comienza a incrementarse. Esto se debe prácticamente en su totalidad a la reducción del PBI en dólares, lo cual está asociado a un menor crecimiento de la economía.
Un punto en común que se observa al analizar estos 10 años es un marcado cambio en la composición de la deuda. Mientras que en 2005 el 92,7% de la deuda pública estaba en manos del Sector Privado (bonistas) y de Organismos Internacionales, en 2015 esto se redujo a menos de la mitad, ubicándose en el 42,7 por ciento. El resto era deuda que el Gobierno nacional tenía con Agencias del Sector Público, como la ANSES y el Banco Central. Asimismo, mientras que en 2005 el 47% de la deuda estaba en manos de acreedores extranjeros (lo que se conoce como “deuda externa”), en 2015 eso se había reducido al 28,5 por ciento. Si se lo mide utilizando el PBI, el ratio de la deuda externa para 2015 se ubicó en 14,1 por ciento.
El aumento de las emisiones de deuda llevadas a cabo durante 2016 comenzó a cambiar nuevamente dicha composición. Los datos oficiales para ese año muestran un considerable incremento en la participación de la deuda en manos del Sector Privado (+8,4 puntos porcentuales), en reemplazo de la deuda en manos de Agencias del Sector Público (-6,6 puntos) y, en menor medida, de los Organismos Internacionales (-1,8 puntos). Lo mismo sucedió con la deuda externa, cuya participación en la deuda pública aumentó 4,3 puntos (en relación al tercer trimestre de 2016, en este caso, no se publicaron los datos finales del año).
El autor es licenciado en Economía (Universidad de Buenos Aires) y miembro del Instituto de Trabajo y Economía de la Fundación Germán Abdala. Fue analista macroeconómico del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas entre marzo de 2012 y el mismo mes de 2016.
¿Qué pasó con la deuda entre 1976 y 2003?
Si se mira más allá del kirchnerismo, durante el período 1976-2001 la economía argentina sufrió varias crisis económicas vinculadas con la deuda y, en particular, con la externa. Como se desprende de los datos, durante los primeros años de la dictadura militar el ratio de la deuda externa en términos del PBI se redujo bastante a pesar de que el incremento de la deuda fue notable (aumentó 118% entre 1976 y 1980, pasando de US$ 6.600 millones a US$ 14.500 millones). Eso llevó a la devaluación del tipo de cambio y al súbito salto de la deuda externa, que se ubicó en 43,8% en 1982.
Con el retorno de la democracia, el problema de la deuda acosó al presidente Raúl Alfonsín durante todo su gobierno: el ratio de la deuda externa creció constantemente, alcanzando un pico histórico en 1989 tras las sucesivas devaluaciones y la hiperinflación. Con la llegada de la Ley de Convertibilidad en 1991 y la fijación del tipo de cambio, el indicador se mantuvo prácticamente constante durante 10 años, a pesar de que la deuda externa aumentó un 60% entre 1991 y 2001. Luego con la devaluación de principios de 2002 el ratio presentó otro salto brusco, que lo llevó hasta el 95,3% del PBI.
Como se puede notar, la estabilidad del indicador deuda/PBI, o incluso su reducción, no aseguran que un proceso de endeudamiento sea sostenible. Esto es de particular interés ya que, si bien no hay datos oficiales publicados, una estimación a partir de los datos del Instituto de Trabajo y Economía de la Fundación Germán Abdala (de ATE Capital) ubica al ratio de la deuda pública en 53,4% para el primer trimestre de 2017, es decir, por debajo del de fines de 2016 (-0,8 puntos porcentuales). Esta reducción se da a pesar de que se esté incrementando la deuda, que aumentaría casi US$ 14 mil millones en los primeros tres meses del año.
Lo que se desprende del análisis, entonces, es que el indicador de la deuda pública sobre el PBI pondera demasiado la evolución de los precios y del tipo de cambio, y que entonces debe ser utilizado con precaución si se quiere analizar la dinámica de la deuda.
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