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Nueva jurisprudencia: son inconstitucionales las retenciones fijadas por el ejecutivo mediante un decreto si la ley delegante pierde vigencia

 El Juzgado Federal de Junín resolvió con fecha 16 de agosto de 2022 en el caso Sociedad Rural de Junín y Otros c./ Estado Nacional - Poder Ejecutivo y Otro s./Amparo Ley 16.986 que las retenciones impuestas por el Decreto 851/2021, a partir del período iniciado con fecha 1 de enero de 2022 son inconstitucionales. La decisión tiene efectos para los productores que promovieron la acción y demostraron su afectación en su caso concreto. 

 

A continuación se encuentran algunos de los principales argumentos utilizados por el Juzgado para fundar su decisión: 

 

La cuestión se origina en el Decreto 851/2021, de fecha 14 de diciembre de 2021, por el cual el Poder Ejecutivo estableció que “‘a partir del 1º de enero de 2022, las alícuotas del Derecho de Exportación (DE), que en cada caso se indica, para las mercaderías comprendidas en las posiciones arancelarias de la NOMENCLATURA COMÚN DEL MERCOSUR (NCM)’, que se consignan en la Planilla que, como Anexo (IF-2021- 114585697-APN-DNDRY#MDP), forma parte integrante del presente decreto. A continuación, en su artículo 2° determinó: ‘Mantiénese vigente lo dispuesto por el Decreto 302/21 para las posiciones arancelarias comprendidas en el citado Anexo, según corresponda’ […] el Decreto en cuestión fue dictado, tal como su texto lo indica, en base a lo normado por el art. 52 de la Ley 27.541 y sus modificatorias, que facultó al Poder Ejecutivo Nacional a fijar derechos de exportación cuya alícuota no podrá superar los límites allí previstos, y conforme al apartado 1 del art. 755 de la Ley 22.415 (Código Aduanero) y sus modificaciones, el cual faculta al Poder Ejecutivo Nacional a gravar con derechos de exportación la exportación para consumo de mercaderías, a desgravar la que estuviere gravada y a modificar los derechos de exportación establecidos”. El art. 52 citado establece en su último párrafo que “[e]l Poder Ejecutivo nacional podrá ejercer estas facultades hasta el 31 de diciembre de 2021”. 

 

La sentencia reitera, siguiendo jurisprudencia de la CSJN, que los derechos de exportación tienen naturaleza tributaria y, por lo tanto, se les aplican los principios de esa materia. En este punto, el Juez manifiesta que “‘el principio de legalidad […] constituye una garantía substancial en este campo, en la medida en que su esencia viene dada por la representatividad de los contribuyentes. En tal sentido, este principio de raigambre constitucional abarca tanto a la creación de impuestos, tasas o contribuciones especiales como a las modificaciones de los elementos esenciales que componen el tributo, es decir, el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las exenciones (Fallos: 329: 1554) […] ese valladar inconmovible que supone el principio de reserva de ley en materia tributaria tampoco cede en caso de que se actúe mediante el mecanismo de la delegación legislativa previsto por el art. 76 de la Constitución. En efecto, este Tribunal también ha sido contundente al sostener sobre tal punto que no puedan caber dudas en cuanto a que los aspectos sustanciales del derecho tributario no tienen cabida en las materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76), autoriza, como excepción y bajo determinadas condiciones, la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo’ (Fallos: 326:4251)”. 

 

En relación a la convalidación de tributos creados por decreto y ratificados por ley posterior a su entrada en vigencia, el juzgado recuerda jurisprudencia según la cual “‘el tributo aduanero sólo sería exigible para los despachos aduaneros oficializados con posterioridad a la vigencia de la ley ratificatoria que, en cambio, no podría convalidar retroactivamente esos tributos sustentados en un reglamento inválido […]en nada afecta a la conclusión […] el hecho de que la norma delegada haya sido un acto emanado directamente del Ejecutivo Nacional y no uno dictado por un Ministro, como resultado de una subdelegación, pues, como se vio, la interdicción constitucional alcanzaba a toda la Administración, incluido su máximo responsable (art. 99, inc. 1) quien tampoco se encontraba facultado para emitir una disposición del tenor de la aquí analizada (arg. arts. 4, 17, 52, 75, inc. 1, de la Constitución Nacional)’”. 

 

Con relación al uso del Código Aduanero como ley delegante, la sentencia firma que “[e]stas normas han sido largamente desechadas como fundamento para respaldar que el Poder Ejecutivo dicte normas tributarias. El tipo de delegación n legislativa que, a modo de excepción, puede admitirse como compatible con el principio de reserva legal, de raigambre constitucional, que abarca tanto a la creación de impuestos, tasas o contribuciones especiales como a las modificaciones de los elementos esenciales que componen el tributo: el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las exenciones, requieren de una norma expresa que fije además el término durante el cual regirá (Fallos: 329: 1554). […] [E] se límite que supone el principio de reserva de ley en materia tributaria tampoco cede en caso de que se actúe mediante el mecanismo de la delegación legislativa previsto por el art. 76 de la Constitución. Los aspectos sustanciales del derecho tributario no tienen cabida en las materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76), autoriza, como excepción y bajo determinadas condiciones, la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo (Fallos: 326:4251). Luego, siguiendo los principios señalados, es claro que la disposición del art. 755 del Código Aduanero no reúne ninguno de los requisitos que insoslayablemente debe reunir una norma delegante, lo que obliga a desechar este argumento tanto como los invocados ‘objetivos extra fiscales’ de los derechos aduaneros, en tanto y en cuanto nada agregan para respaldar el decreto cuestionado”. 

 

Además, el propio Poder Ejecutivo había reconocido la necesidad de una norma delegante. En la sentencia se recuerda que “la necesidad de sustento legal incluso se demuestra en los propios actos del Poder Ejecutivo Nacional, que incluyó en el proyecto de Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio Fiscal del año 2022, la modificación aquí cuestionada. No es ocioso recordar que, en el Congreso, el proyecto resultó a la postre rechazado. Así, por un lado, ha quedado demostrada la voluntad del Poder Legislativo, único poder habilitado constitucionalmente al efecto, de no acompañar el pedido de delegación en la que funda sus facultades el Poder Ejecutivo para aplicar derechos de exportación. De otra parte, la intención del Poder Ejecutivo de obtener una nueva delegación para el período fiscal correspondiente al año 2022 es una muestra irrefutable de que entendía que la delegación anterior vencía el último día del año 2021. No es necesario seguir argumentando frente a un acto que pone en evidencia una clara convicción en tal sentido, partiendo de que ‘… es inadmisible que un litigante asuma una actitud que lo venga a colocar en oposición a su anterior conducta’ (CFALP, ‘Cabral c. Petroq. Gral. Mosconi y ot.’ expte. FLP 7199/04)”. 

 

Respecto al hecho de que el decreto que impone los tributos cuestionados fue dictado antes del vencimiento de la delegación efectuada por la Ley 27.541. la sentencia sostiene que uno de los requisitos para que la delegación en materia tributaria sea válida, el límite temporario de la delegación, quedaría desvirtuado con el simple recurso de dictar un decreto sin fecha de vencimiento. En el caso, si realmente esa hubiera sido la convicción, no necesitaba pedir una nueva delegación, puesto que los demás componentes del tributo permanecieron sin cambios. Repasando los antecedentes, se ve que los decretos similares antes dictados tampoco establecían una fecha de caducidad, admitiendo implícitamente, como no podía ser de otra forma, que su vigencia estaba limitada por la fecha hasta cuando podía ejecutar las facultades delegadas”. 

 

Finalmente, otro punto relevante de la sentencia es el referido a la pretensión de un reclamo colectivo, lo cual es rechazado. Para fundar el rechazo el Juez señala que “[l]a admisión del caso colectivo requiere la constatar que el ejercicio individual de los derechos no aparezca plenamente justificado, toda vez que nada obsta a que cada productor pueda realizar su reclamo individual, de conformidad a su especial situación jurídica”. Por lo tanto, se rechaza la legitimación activa de la Sociedad Rural de Junín. De esta forma, será necesario que cada productor inicie su reclamo y demuestre la aplicación de este en su caso concreto para obtener la aplicación de los efectos de la sentencia.

 

Por Maximiliano Batista y Luisina Luchini