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La llamada “ley de leyes” define los lineamientos del Gobierno nacional para el año que viene. Qué es, cuáles son los pasos en su elaboración y cuánto sirve el Presupuesto nacional.
En los próximos días se presentará el Proyecto de Presupuesto 2019 que discuten el Gobierno nacional y las provincias. En él se plasmarán los lineamientos para llegar al déficit fiscal primario del 0% que se propuso la gestión de Mauricio Macri para el año que viene en el contexto de un nuevo acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI). En esta nota, claves para entender la importancia (o no) de la norma conocida como la “ley de leyes”.
¿Qué es el presupuesto?
“El Presupuesto nacional es una ley anual que sanciona el Congreso, donde planifica los ingresos que recibirá el Gobierno y cómo se aplicarán para satisfacer las necesidades de la población: seguridad social, educación, salud, seguridad y justicia, entre otras”, explica en su sitio web el Ministerio de Hacienda de la Nación.
Esta norma, definida por la cartera que hoy dirige Nicolás Dujovne como “una herramienta dinámica y flexible”, regula el financiamiento de todo el Estado nacional (los poderes Ejecutivo, Judicial y Legislativo) así como también las transferencias que el Gobierno nacional hace a las provinciasy los municipios.
¿Cómo se hace un presupuesto?
Según Hacienda, el proceso de un presupuesto consta de cuatro partes. La primera es la “formulación”, donde se fijan las prioridades de políticas públicas para el año entrante, así como se estiman los recursos y las principales variables económicas. En las últimas semanas el Gobierno convocó también a las provincias para participar de este proceso de formulación.
Pero, como quedó claro este año, todo puede fallar. En el Presupuesto 2018 el Gobierno había estimado un crecimiento del 3,5% del Producto Bruto Interno (PBI), un dólar promedio de $19,3 y una inflación de 15,7 por ciento. Según el último Relevamiento de Expectativas del Mercado (REM)que mide el Banco Central, este año habría una caída cercana a los 2% del PBI, el dólar promedio del año sería cercano a los $30 (comenzó el año a $19 y lo cerraría cerca de los $42) y la inflación más que duplicaría a la pronosticada. Sin embargo, estos errores en las previsiones no son algo nuevo ni propio de esta gestión, como se explicó en esta nota, ya que también ocurrían durante el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner.
La segunda parte del proceso es la “discusión y aprobación”. Por ley, antes del 15 de septiembre el proyecto debe ingresar en el Congreso. La primera Cámara que lo discute es la de Diputados. Primero la Comisión de Presupuesto discute el proyecto, le realiza cambios y, de aprobarse en el recinto, pasa al Senado. Allí también la revisa la Comisión de Presupuestoy, en caso de que los senadores voten favorablemente, se convierte en ley.
El tercer punto es la “ejecución”, que depende del Poder Ejecutivo y su evolución se informa en la web oficial de Presupuesto Abierto. Justamente el último punto del proceso es el “seguimiento y evaluación”, que se realiza principalmente a partir de la Cuenta de Inversión, donde el Poder Ejecutivo rinde cuentas al Congreso de los gastos ejecutados y los resultados alcanzados.
¿Cuál es el nivel de cumplimiento que tiene?
Como explica este documento de la Asociación Argentina de Presupuesto (ASAP), la ley distribuye las atribuciones presupuestarias en los poderes Legislativo y Ejecutivo, aunque destaca que el Gobierno fue ganando facultades en la etapa de ejecución, por ejemplo, mediante los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) presidenciales y las facultades extraordinarias de modificación asignadas a la Jefatura de Gabinete de Ministros en 2006, conocidas como “superpoderes”.
¿Cuánto del presupuesto se cumple? “Entre 1994 y 2004 las modificaciones representaron el 5,5% del crédito original y entre 2005 y 2016 el 24,3%”, resume el estudio de ASAP. Estos valores ubican a la Argentina con un mayor nivel de cambios presupuestarios que otros países de la región, entre ellos Brasil, Chile, Colombia y México.
Según este informe, 2016 -el último año analizado- fue el año con mayor porcentaje de reasignaciones presupuestarias (41%). Esto se debió a que fue el primer presupuesto ejecutado por la Presidencia de Macri y había sido aprobado en octubre de 2015, todavía bajo la Presidencia de Fernández de Kirchner.
Según una ley aprobada en 2016, durante la gestión de Cambiemos, “el jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias” (aumentar o reasignar partidas), pero desde 2018 en adelante estos cambios no podrán superar el 5% del monto total aprobado por el Congreso. Sin embargo, la ley nada dice de los DNU (que el Presidente suele utilizar para aumentos presupuestarios), mecanismo que representó más del 60% de las modificaciones en el período estudiado por la ASAP (1994-2016).
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