TBA y el Grupo Cirigliano
Lobo suelto, subsidio atado
Preinforme | Segunda Parte
Contenidos
I. Dios los Cría: La participación de Cirigliano en
METROVIAS S.A.
II. La CNRT: Informe de la Sigen
III. Jaime: Denuncia de la Fiscalia de Investigaciones
Administrativas
Elaboración
Diputado ARI Sebastián Cinquerrui y Asesores.
2
I. Dios los cría: La participación de Cirigliano en METROVIAS S.A.
La reproducción de un modelo de gestión
Si bien la participación en el negocio ferroviario del Grupo Cirigliano se apoya
principalmente en el control y gerenciamiento de TBA S.A. (ex ferrocarriles Mitre y
Sarmiento), donde posee el 77% del paquete accionario, también forma parte, con un
38% del paquete accionario y a través de la Empresa Cometrans S.A., de la Empresa
Concesionaria Metrovías S.A.(Línea Urquiza, Premetro y Líneas de Subterráneos de la
ciudad de Buenos Aires: Líneas A, B, C, D, y E), empresa a cargo del Grupo Roggio.
En el Preinforme TBA – Grupo Cirigliano Primera Parte, nos habíamos concentrado
en el funcionamiento y desempeño de la empresa TBA, dirigida por el mencionado
grupo. En esta segunda parte, hemos intentado ampliar el marco y la perspectiva desde
la que evaluamos el desempeño de este grupo empresario en el gerenciamiento de un
servicio público concesionado. Nos impusimos el ejercicio de evaluar el desempeño de
la otra empresa ferroviaria concesionada de la que participa la operadora de TBA:
Metrovias S.A., concesionaria de las líneas de subterráneos de la ciudad de Buenos
Aires, del Premetro y de la ex línea Urquiza, a cargo mayoritariamente del Grupo
Roggio, pero con una participación accionaría del 38 % por parte de Cometrans,
consorcio empresario a su vez dirigido por el Grupo Cirigliano.
Esta participación del Grupo Cirigliano en la empresa Metrovias nos motivó a
realizar un estudio sobre los informes de la Auditoria General de la Nación referidos a
la empresa Metrovias. Este relevamiento da como resultado comprobar que el mismo
patrón anteriormente detectado en TBA, en cuanto a las infracciones e irregularidades
detectadas por los organismos de control, se repite en el caso de Metrovias adoptando
un grado tal de similitud que se asemeja a un calco exacto. A modo didáctico, y para
que el fenómeno antes descrito pueda ser percibido por el lector, realizamos un cuadro
comparativo contrastando los resultados de dos auditorias realizadas por la Auditoria
General de la Nación (AGN) en el transcurso de un mismo año, 2003, a las empresas
TBA S.A. y METROVIAS S.A., utilizando una misma metodología de trabajo. El
resultado del cotejo de las infracciones detectadas por la AGN y de las conclusiones y
recomendaciones elevadas al Ministerio de Planificación Federal, a cargo del Ministro
Julio De Vido, es realmente asombroso por su similitud:
Comparativo de las recomendaciones de la AGN al Ministerio de
Planificación Federal y a la CNRT respecto de las empresas TBA
y METROVIAS TBA
Actuación AGN N° 17/03
Informe presentado el 29/09/03
METROVIAS
Actuación AGN N° 919/03
Informe presentado el 18/08/04
Recomendaciones de la Auditoria General de la Nación
6.1- Exigir al Concesionario la presentación, en tiempo y 6.1- Conminar al Concesionario a que presente los Programas 3 forma, de los Planes de Mantenimiento Anual según lo
previsto contractualmente.
de Mantenimiento Anual y los informes de avance de éstos, de
acuerdo a lo previsto contractualmente, contemplando la
precisión necesaria para efectuar su adecuado seguimiento.
6.2.- Intimar a la empresa concesionaria para que de
cumplimiento a las tareas de mantenimiento, que garanticen
la correcta conservación de los bienes concesionados y la
seguridad operativa del sistema.
6.3.- Intimar a la empresa concesionaria para que de
cumplimiento a las tareas de mantenimiento que garanticen la
correcta conservación de los bienes concesionados y la
seguridad operativa del sistema.
6.3.- Aplicar las penalidades correspondientes, en
concordancia al Régimen Jurídico vigente, ante la
constatación del incumplimiento de una Orden de Servicio.
6.5.- Aplicar las sanciones que correspondan ante la
verificación del incumplimiento de una Orden de Servicio.
6.4.- Intimar a la realización de tareas programadas, que
surjan de una planificación de mantenimiento preventivo
contemplando la totalidad de las rutinas establecidas para el
material rodante.
6.6.- Exigir la realización del total de las tareas de
mantenimiento preventivo, de acuerdo a la planificación
presentada, contemplando la integridad de las rutinas que se
establecen contractualmente para el material rodante sin
alterarlas.
6.5.- Exigir al Concesionario que los Planes de
Mejoramiento de las Condiciones de Confort y Seguridad
establecidos en la Resolución N° 126/03-M.Prod.,
contemplen especificaciones técnicas (detallando técnicas
constructivas y materiales a utilizar), de tal forma que se
garantice una adecuada calidad, acorde con el fin perseguido
por los mismos.
6.7.- Adoptar posición en cuanto a la falta de presentación de
los Planes establecidos por la Resolución Nº 126/03-M.
Producción.
6.6.- Intimar al Concesionario a dar cumplimiento a los
Planes de Mejoramiento de la Condiciones de Confort y
Seguridad, en tiempo y forma. Asimismo, aplicar las
sanciones que correspondan por los incumplimientos de los
cronogramas de obras contenidos en los planes trimestrales.
6.14.- Exigir al Concesionario que contemple y resguarde las
medidas de seguridad necesarias para la prestación del servicio
público.
6.7.- Exigir al Concesionario la presentación en término de
la información contable requerida por el Contrato de
Concesión.
No registra similitud puntual.
6.8.- Instar a TBA a incrementar los recursos aplicados en
mantenimiento, con el fin de revertir el deficitario estado de
conservación de los bienes concesionados.
6.8- Instar a MTV a incrementar los recursos aplicados en
mantenimiento, con el fin de revertir el deficitario estado de
conservación de los bienes concesionados.
6.9.- Incluir, en las Ordenes de Servicio que se emitan, la
totalidad de los aspectos deficitarios que se constaten en las
inspecciones.
No registra similitud puntual.
6.10.- Unificar el criterio de emisión de las Ordenes de
Servicio. Realizar su adecuado registro y seguimiento, y en
caso de constatar su incumplimiento iniciar automáticamente
el proceso sancionatorio que corresponda.
6.11.- Unificar el criterio de emisión de las Órdenes de
Servicio. Realizar su adecuado registro y seguimiento, y en
caso de constatar su incumplimiento iniciar el proceso
sancionatorio que corresponda, agotando las instancias para
aplicar las penalidades según el régimen vigente.
6.11.- Adoptar las medidas necesarias con el fin de acelerar
la elaboración y puesta en vigencia del nuevo Reglamento
General de Penalidades, dispuesto en el artículo 4° de la
Resolución N° 115/2002-M.Prod.
6.12.- Acelerar la elaboración y puesta en vigencia del nuevo
Reglamento General de Penalidades, dispuesto en el artículo 4°
de la Resolución N° 115/2002-M. Producción.
6.12.- Intimar a TBA para que proceda a la reapertura de los
accesos preexistentes eliminados u obstruidos para permitir
su uso como medio de escape alternativo cumpliendo con las
normativas de seguridad vigentes.
No registra similitud puntual.
6.13.- Arbitrar las medidas necesarias para que la empresa
TBA brinde solución a los pasos a nivel no habilitados, a las
deficiencias en la señalización de los mismos y a la
protección del tercer riel. Aplicar las sanciones que
correspondan en caso de que TBA no brinde las respectivas
soluciones.
6.13.- Arbitrar las medidas necesarias para que la empresa
MTV brinde solución a los pasos a nivel no habilitados y a las
deficiencias en la señalización de los pasos a nivel habilitados.
Aplicar las sanciones que correspondan en caso de que el
Concesionario no brinde las respectivas soluciones.
6.14.- Iniciar las acciones a los efectos de que las fuerzas de
seguridad dispongan del personal necesario para dar
cumplimiento a la totalidad de los módulos de Seguridad
Pública Adicional establecidos en la normativa.
6.15.- Iniciar las acciones a los efectos de que las fuerzas de
seguridad dispongan del personal necesario para dar
cumplimiento a la totalidad de los módulos de Seguridad
Pública Adicional establecidos en la normativa.
6.15.- Rediseñar el Servicio de Seguridad Pública Adicional
de forma que contemple una mayor cobertura (en estaciones
y horarios) a lo largo de las líneas de ferrocarril
concesionadas a TBA.
6.16.- Rediseñar el Servicio de Seguridad Pública Adicional de
forma que contemple una mayor cobertura (en estaciones y
horarios) a lo largo de la línea de ferrocarril concesionada a
MTV.
6.16.- Implementar un sistema adecuado para optimizar el
control del presentismo de las fuerzas de seguridad. No registra similitud puntual.
6.17.- Adoptar las medidas conducentes para que atendiendo
a la obligación indelegable del Estado Nacional con relación
a la seguridad pública, el mismo asuma directamente la
totalidad de los compromisos financieros con las fuerzas de
seguridad, debitando las cargas presupuestarias que eroga el
concesionario del subsidio que éste percibe.
6.17.- Adoptar las medidas conducentes para que, atendiendo a
la obligación indelegable del Estado Nacional con relación a la
seguridad pública, asuma directamente la totalidad de los
compromisos financieros con las fuerzas de seguridad,
debitando las cargas presupuestarias que eroga el concesionario
del subsidio que éste percibe.
6.18.- Adaptar las estaciones que no cumplen con la Ley N°
22.431 (Sistema de Protección Integral de los
Discapacitados) para que cada línea (considerada como un
6.18.- Adaptar las estaciones y el parque remolcado para dar
cumplimiento con la Ley N° 22.431 (Sistema de Protección
Integral de los Discapacitados), con el fin de que el sistema
4
sistema) sea funcionalmente accesible eliminando las
asimetrías consistentes en que sólo algunas estaciones
brindan accesibilidad.
concesionado sea funcionalmente accesible para personas con
discapacidad.
6.19.- Implementar las medidas conducentes con el fin de
que toda remodelación o adaptación de estaciones o coches
que encare la empresa TBA contemple el adecuado
cumplimiento de lo establecido para personas con
discapacidades, independientemente de que se intime a
realizar las adecuaciones necesarias sobre lo adaptado y/o
remodelado oportunamente.
No registra similitud puntual.
No registra similitud puntual.
6.2.- Solicitar al Concesionario que realice, conjuntamente con
la entrega de los programas mencionados anteriormente, la
entrega de los kilometrajes parciales y totales acumulados de
cada coche, ya sean de las Líneas del Subterráneo, Premetro o
Urquiza
No registra similitud puntual.
6.4.- Intimar al Concesionario para que de soluciones técnicas a
la totalidad de las deficiencias detectadas por la CNRT. En caso
de persistir el incumplimiento, aplicar las sanciones que
correspondan.
No registra similitud puntual.
6.9.- Elaborar los informes referentes al cumplimiento de los
planes (Resolución Nº126/03-M. Producción) de forma que
precisen, de acuerdo a la tarea de control realizada, el nivel de
cumplimiento alcanzado por el Concesionario en cada período.
No registra similitud puntual.
6.10.- Adoptar las medidas conducentes que garanticen la
realización de los controles necesarios, así como el correcto
resguardo de la documentación que de éstos se originen,
unificando criterios y contemplando el control de la calidad de
los trabajos que realiza MTV.
Comparativo de las Conclusiones de la AGN respecto del
desempeño de las empresas TBA y METROVIAS
TBA
Actuación AGN N° 17/03
Informe presentado el 29/09/03
METROVIAS
Actuación AGN N° 919/03
Informe presentado el 18/08/04
Conclusiones de la Auditoria General de la Nación
1.- El Concesionario no cumple con las obligaciones
inherentes al mantenimiento del sistema concesionado.
Esta afirmación se sustenta en los siguientes extremos:
a) La no-presentación de los programas de mantenimiento,
incumplimiento que denota la ausencia de una planificación
de las tareas de mantenimiento tendiente a un correcto estado
de conservación de los bienes cedidos en concesión, hecho
que significa, además, una fuerte limitación para el
organismo regulador que imposibilita el control y
seguimiento de dichos programas.
b) La gestión de la empresa concesionaria puede
caracterizarse como ineficaz a juzgar por el deficitario
estado general de conservación que presenta el sistema.
En este sentido, la misma ha carecido de intervenciones
oportunas y de carácter preventivo, aspecto que se manifiesta
por el incumplimiento de las rutinas de mantenimiento
previstas contractualmente; el accionar del Concesionario se
ha limitado a la reparación de eventualidades o deficiencias
puntuales observadas por la CNRT. Dicho de otro modo, la
respuesta técnica brindada por TBA no es acorde al estado
de deterioro que presentan los bienes concesionados.
3.- La empresa concesionaria no ha ejecutado la totalidad
de las tareas de mantenimiento comprometidas en los
respectivos programas. Los desvíos producidos son distintos
en cada uno de los rubros analizados, en otros casos, la
ausencia de controles de los avances producidos, ha
imposibilitado establecer los desvíos resultantes. El estado de
deterioro constatado en diferentes componentes del sistema,
se presenta como la consecuencia directa del déficit de
mantenimiento antes comentado. En forma contradictoria la
CNRT informa a la Secretaría de Transporte, de un
cumplimiento satisfactorio de los planes de mejoras
establecidos en la Resolución N° 126/03 M. Producción, en
tanto MTV no los presenta
5
c) La asignación de recursos, en el período auditado,
evidencia una caída de los egresos destinados a
mantenimiento y una disminución en las tareas de
mantenimiento y del personal afectado a las mismas. Lo
expuesto se ve confirmado en el análisis del indicador
“costo de mantenimiento por Km”, el cual ha disminuido
de $ 3,69 en el 2000 a $ 1,74 en el 2002 (medición hecha en
moneda homogénea).
d)- La propia empresa concesionaria reconoce el estado de
deterioro de los bienes concesionados, a la vez que invoca
como justificativo las circunstancias que desembocaron en la
declaración de la emergencia ferroviaria, que si bien pueden
admitirse como un atenuante de su responsabilidad, no
deberían aceptarse en una relación directa causa efecto como
lo presenta TBA. La opinión emitida puede sustentarse en el
hecho de haberse constatado que el Concesionario no
cumplía con las obligaciones de mantenimiento en un
período previo a los acontecimientos invocados por TBA.
(ver Examen especial aprobado por Resolución AGN N°
92/02)
4.- En la línea Urquiza, Metrovías ha ajustado
constantemente sus costos de mantenimiento (63 % de caída
para el costo total y 53% para el costo por kilómetro). De
igual forma, el personal afectado al área de mantenimiento
ha sufrido una reducción de 10% (14 personas). Para
Subterráneos y Premetro, los costos de mantenimiento han
sido objeto de ajuste (45 % en el costo de mantenimiento y
37% en el costo por kilómetro) (…)
2.- Como consecuencia directa de esta situación la seguridad
operativa del sistema se ve comprometida a punto tal que el
Concesionario ha recurrido a la disminución de las
velocidades máximas de operación, limitación que impacta
directamente en la calidad de prestación del servicio, calidad
que, por éste y otros factores, se ha visto resentida.
3.- Por su parte, el órgano de control, adolece de un
adecuado seguimiento de las rutinas de mantenimiento, si
bien limitado por los incumplimientos de TBA (nopresentación
de los programas de mantenimiento
anuales) con los cuales fue permisivo y no agotó las
instancias contractuales para exigir su cumplimiento. De
esta forma, su accionar se limita a inspecciones que no
cubren, en la extensión y frecuencia adecuada, la totalidad de
los aspectos del sistema. Además, la no-utilización de los
medios coercitivos en forma oportuna permite que las
deficiencias detectadas no siempre se reparen utilizando
los medios adecuados y con la urgencia que la situación
impone. A su vez, la Secretaría de Transporte todavía no ha
elaborado el nuevo Régimen de Penalidades vigente para la
emergencia ferroviaria (declarada en octubre de 2002). Esta
demora del Concedente significa una nueva limitación a la
gestión de la CNRT.
2.- MTV ha eliminado, en su programación de actividades,
las rutinas de mantenimiento del material rodante más
profundas, como reparaciones generales e integrales que no
son otras que las recomendadas por los fabricantes e
incorporadas al Contrato como de ejecución obligatoria cuando
los coches hayan rodado un número de kilómetros
preestablecido. En su lugar, el Concesionario está realizando
las, por él denominadas, “inspecciones de seguridad” de
alcance y características desconocidas, según evaluaciones del
propio Órgano de Control, el que se ha pronunciado claramente
en el sentido que estas rutinas no están previstas
contractualmente y ha efectuado reservas sobre el efecto que
pueden producir en el material rodante, advirtiendo que estas
intervenciones no producen “recuperación de kilometraje”
como lo hacen las recomendadas por los fabricantes. Sin
embargo, a pesar de la opinión de los cuadros técnicos, no
existen constancias de que la CNRT haya intimado a
Metrovías a respetar las rutinas previstas
contractualmente.
4.- Otro aspecto incluido en el presente análisis lo constituye
la seguridad pública, más precisamente la verificación de las
obligaciones que ambas artes asumieron en esta materia.
Sobre este tema, se puede concluir que la prestación de
policía adicional no alcanza a cubrir los módulos
establecidos en el diagrama de este servicio;
diagramación que, a su vez, puede calificarse de
insuficiente en la medida que no cubre la totalidad de
servicios, estaciones y franjas horarias. En este sentido, las
fuerzas de seguridad intervinientes, por la modalidad del
servicio, no garantizan la cantidad de agentes necesarios para
cubrir la prestación. Además, los controles destinados a
constatar el efectivo presentismo del personal afectado a
estas tareas adolecen de irregularidades que lo tornan poco
confiable. El porcentaje promedio de presentismo en los
meses analizados, correspondiente a Policía Federal
Argentina, fue de 69,14 % (73,75 % para la Línea Mitre y
64,48 % para la Línea Sarmiento) presentando un mínimo de
58,46 % y un máximo de 82, 79 % entre ambas líneas. Para
el caso de Gendarmería Nacional, dicho porcentaje promedio
alcanzó el 88,17 % (90,15 % para la Línea Mitre y 86,19 %
para la Línea Sarmiento) presentando un mínimo de 78,07 %
y un máximo de 97,48 % entre ambas líneas.
7.- Los Módulos previstos en la Resolución N° 126/03-M.
Producción, en referencia a las prestaciones de Seguridad
Adicional, no son cubiertos en su totalidad por las Fuerzas
de Seguridad. Además, la actual diagramación resulta
insuficiente al no alcanzar la totalidad de servicios,
estaciones y franjas horarias.
6
5.- Por último, el informe aborda el cumplimiento de la
normativa tendiente a garantizar la accesibilidad de personas
con discapacidad y con movilidad y/o comunicación
reducidas. Sobre este aspecto se concluye que el 89 % de las
estaciones de la línea Mitre y el 95 % de la línea
Sarmiento, no facilitan la accesibilidad ni posibilitan el
desplazamiento en forma autónoma a las personas con
discapacidad. Por su parte el material rodante eléctrico
que se ha adaptado sólo alcanza al 38 % del total de
coches. El Concesionario se ha limitado a remodelar 13
estaciones de 96 y 147 coches de 383 (en ambos casos las
reformas o adaptaciones no cumplen estrictamente con las
especificaciones técnicas). De esta forma, el sistema
(entendido como un todo) es funcionalmente inaccesible,
impidiendo o dificultando el ingreso (en forma autónoma) en
cualquier punto del mismo, el traslado en condiciones de
seguridad y confort adecuadas y egresar del sistema
cualquiera sea su destino.
8.- En cuanto a la accesibilidad para personas con
discapacidad, la restricción más significativa la constituye el
acceso a la Red de Subterráneos, dado los fuertes desniveles
existentes entre los ingresos y los andenes, y la falta de
medios de elevación en la mayoría de las estaciones. A su
vez, la cantidad de unidades del material rodante adaptadas
es muy baja y corren por una sola línea de subterráneo.
A partir del anterior cuadro comparativo podemos ver que TBA como Metrovias
han incurrido en las mismas infracciones y han recibido por parte de la AGN
prácticamente los mismos llamados de atención sobre los mismos puntos: seguridad,
mantenimiento, inversión. También en ambos casos, la AGN a constatado una cierta
timidez por parte de la CNRT en su obligación de hacer cumplir la normativa vigente y
de conminar a las empresas a respetar los procedimientos preestablecidos. Esta analogía
y esta simultaneidad en los incumplimientos se deben a que las gerencias de ambas
empresas reproducen, con pequeñas variaciones, la misma lógica operatoria en el
manejo de las respectivas empresas: menos costos, igual a más ganancias; donde menos
mantenimiento y menos inversión es igual a menos costos, entonces, menos
mantenimiento y menos inversión, será igual a más ganancia. El resultado de esta lógica
operatoria es que allí donde impere obtendremos el mismo cuadro, ya que a igual causa,
igual efecto. Es decir, la similitud que detectamos en las infracciones a la norma no es
fruto de la casualidad sino, muy por el contrario, la consecuencia lógica de un mismo
tipo de operatoria subyacente que dirige el gerenciamiento de las empresas. Esto explica
el porqué de la similitud en los incumplimientos y en las faltas, ya que este estado de
situación, el de un servicio deficiente, siempre estará presente donde opere la misma
práctica de gerenciamiento.
No son los hombres sino las lógicas subyacentes lo que determinan esta realidad,
pueden llamarse Grupo Cirigliano o Grupo Roggio, TBA o Metrovias, lo que
denunciamos es la lógica depredatoria, abusiva y perversa que rige y opera en este tipo
de empresarios. Los nombres son contingentes, casi fortuitos, pero estos hombres son
los actores y responsables directos de esta realidad que cuestionamos, ya que no es
legítimo enriquecerse a costa de la subinversión y de ofrecer un servicio deficitario, del
que el usuario es rehén. Escatimar recursos, no invertir en mantenimiento, en seguridad
y en ofrecerle al usuario las adecuadas condiciones de confort y de servicio, es
equivalente a un robo. Pero para que este robo pueda ser llevado a cabo es necesaria la
complicidad del funcionario público quien por acción u omisión, cuando no en
cooperación, permite que se lleve a cabo el latrocinio.
Queremos detenernos un momento en el tema de la reducción de los costos por la
vía del recorte en el mantenimiento. En este tópico se detecta otro punto de coincidencia
entre TBA y Metrovias. Como se puede apreciar en el cuadro siguiente, con la
intensificación de la crisis económica por la que atravesó nuestro país a inicios del año
2000, tanto TBA como Metrovias implementaron una política de reducción de costos
operativos por la vía de la reducción directa de la inversión en mantenimiento. Este
7 hecho es gravísimo, ya que la desatención del material rodante, del tendido de las vías
férreas o del sistema de señales, independientemente del perjuicio sufrido por el estado
al ver sometido sus bienes a un abuso desmedido con su consiguiente deterioro,
repercutía directamente en la seguridad de los usuarios, poniendo en riesgo sus vidas
ante la posibilidad de una falla del sistema de señales y cambios de vías, o a un
desperfecto grave del material rodante en movimiento. Tanto TBA como Metrovias
tuvieron el mismo comportamiento negligente al reducir los montos destinados a
mantenimiento como la cantidad de empleados y horas hombre destinadas al
mantenimiento de las formaciones. La variable de ajuste fue por lo más desacertada, ya
que se aplicó sobre uno de los puntos más sensibles del sistema, sin prestar atención a
los riesgos potenciales que esta decisión pudiera aparejar tanto para los usuarios del
servicio como para los trabajadores de la empresa.
Comparativo de la evolución de los costos de mantenimiento
(Índice de costo en pesos por kilómetro)
Índice TBA METROVIAS
$/Km.
Año
Línea Mitre Línea
Sarmiento Promedio TBA Subterráneo y
Premetro
Línea
Urquiza
2000 3,35 $ 4,10 $ 3,69 $ 6,61 $ 11,61 $
2001 2,79 $ 3,40 $ 3,07 $ 6,47 $ 8,76 $
2002 1,66 $ 1,83 $ 1,74 $ 5,97 $ 7,15 $
2003 - - - 4,19 $ 5,43 $
Fuente: Confección propia sobre datos suministrados por la AGN.1
Comparativo del personal afectado a tareas de mantenimiento
Nº de TBA METROVIAS
Personal
Año
Línea Mitre Línea
Sarmiento
Total Operarios
Mantenimiento
TBA
Subterráneo y
Premetro
Línea
Urquiza
2000 329 343 672 634 144
2001 313 300 613 606 142
2002 266 257 523 613 137
2003 - - - 659 130
Fuente: Confección propia sobre datos suministrados por la AGN.2
1 Auditoria General de la Nación, Actuación N° 919/03, Pág. 52; Actuación N° 17/03, Pág. 44
2 Auditoria General de la Nación, Actuación N° 919/03, Pág. 51; Actuación N° 17/03, Pág. 45
8
Para el caso de TBA, en promedio, se pasó de un costo del orden de los $3,69 por
kilómetro en el año 2000, a $1,74 en el año 2002, es decir menos de la mitad en dos
años. En el caso de Metrovias y en el caso de las líneas de subterráneos y premetro se
pasó de un costo por kilómetro de $6,61 en el año 2000 a un costo de $4,19 en el año
2003, y en el caso de la línea Urquiza de $11,61 a $5,43. Las cifras hablan por sí
mismas. Pero, además de la reducción sostenida en la evolución de los costos de
mantenimiento3 también se produjo una disminución en los planteles de personal
asignados a esa tarea. En TBA se redujo en dos años el plantel de personal de 672
trabajadores a 523 (149 trabajadores menos); mientras que en Metrovias, en el caso de
la línea Urquiza, se redujo de 144 a 130 trabajadores. Estas reducciones de personal
llaman la atención, ya que es conocida la doctrina interna de las empresas de no
mantener contratada mano de obra ociosa, por lo que cabe suponer que los 672
trabajadores de TBA asignados a tareas de mantenimiento en el año 2000
(sobrevivientes de los retiros “voluntarios” y despidos de los años 90 cuando el capital
privado se hizo cargo de las empresas con nóminas “excesivas” y procedió a la
“racionalización” del personal) eran estrictamente los necesarios para el correcto
funcionamiento del sistema. La reducción del 22,17% que sufrió el plantel de
mantenimiento, ya sea por reasignación de tareas o despidos de 149 trabajadores, no
está en relación ni se justifica con las nuevas condiciones de prestación de los servicios
decretados por la emergencia ferroviaria (decreto 2075/02). Es mas, el artículo 12°4 del
decreto mencionado establecía que no se afectaría la estabilidad laboral y se mantendría
“…el mismo nivel de empleo de los trabajadores durante la vigencia del estado de
emergencia.” Pese a esto, los planteles fueron reducidos. Si bien las nuevas condiciones
de prestación de los servicios, estipuladas en los Programas de Emergencia de Obras y
Trabajos, autorizados por Resolución 115/2002 del Ministerio de la Producción,
efectivamente incluían una reducción en la cantidad de coches despachados del orden
del 20%, no es aceptable realizar una traslación directa reduciendo en un 20% el plantel
de trabajadores destinados al área de mantenimiento, ya que el parque de material
rodante permaneció constante, y solo varió el número de formaciones y de coches
despachados. Teniendo en cuenta que el trabajo de mantenimiento se realiza tomando
como objetivo el sistema completo como un todo integrado y no solo una de las partes
(que en este caso podrían ser los coches tomados individualmente y el número de
kilómetros recorridos por cada unidad, elemento que determina cuándo un coche será
sometido a revisiones totales o parciales), es evidente que en este período se produjo
una reducción injustificada de montos y trabajadores asignados al área mantenimiento,
ya que incluso con una menor frecuencia diaria de formaciones circulando en la red
ferroviaria, ésta necesita de constante supervisión y mantenimiento, por lo que no es
errado asumir que durante este período esta política de reducción de costos pudo poner
en serio riesgo la seguridad de los pasajeros.
Por otra parte, si bien los responsables de esta política de desinversión en
mantenimiento son los gerentes y miembros de los directorios de estas compañías, éstos
3 Se aporta mas información sobre el tema en el Anexo, en donde se presentan los cuadros completos
confeccionados por la Auditoria General de la Nación.
4 Decreto 2075/2002 Emergencia Ferroviaria. Art. 12. — Las empresas concesionarias de los servicios referidos en el Artículo 1° del presente, no deberán efectuar reducciones salariales y garantizarán la plena aplicación de los convenios colectivos de trabajo vigentes y la estabilidad laboral, manteniendo el mismo nivel de empleo de los trabajadores durante la vigencia del estado de emergencia, en la prestación de los servicios establecida por este decreto.
9 son los responsables del lado privado. Pero no debemos olvidar que existen
responsables por del lado oficial, ya que los empresarios privados negociaron estos
acuerdos con los funcionarios públicos a cargo de las áreas involucradas. Por eso a la
hora de deslindar responsabilidades respecto a las pésimas condiciones de servicios que
tuvieron y tienen que padecer los usuarios, debe quedar claro quienes eran los
funcionarios que tenían a su cargo niveles de responsabilidad y decisión. En primer
lugar el ex Presidente Eduardo Duhalde, quien decretó la Emergencia Ferroviaria
(Decreto 2075/02) y legitimó con un marco legal apropiado un importantísimo traspaso
de renta desde el sector público al sector privado, en perjuicio del estado y de los
usuarios; junto con él, Aníbal Fernández, quien por la Resolución 115/02 del Ministerio
de la Producción, ministerio que presidía, aprobó los Programas de Emergencia de las
empresas ferroviarias, a través de los cuales se reducían el número de servicios y se
distendían las condiciones de exigencias por parte del estado, a la vez que aprobaba el
Acta Acuerdo del 6 de Diciembre de 2002 el cual licuaba el 66% de las deudas por
incumplimientos de las empresas ferroviarias; por último, pero no con menos
responsabilidad, Guillermo López del Punta, Secretario de Transporte de la Nación, y
los funcionarios de la CNRT, organismo fiscalizador, quienes tuvieron y tienen directa
responsabilidad en tolerar los constantes incumplimientos de las empresas ferroviarias.
10
II. La CNRT
Informe de la SIGEN de los controles de la CNRT sobre los
Certificados de Obras del Programa de Inversiones de las
Concesiones Ferroviarias Metropolitanas, octubre del 2002.
La Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT) fue creada por
Decreto N° 1388/1996, a posteriori del proceso de privatización de los servicios
ferroviarios metropolitanos. Lo ideal hubiera sido primero crear el ente regulador,
donde confluyan un conjunto de expertos en el área con capacidad para participar en el
proceso de privatización, de manera que éste se realice en forma ordenada y
potenciándose los beneficios obtenidos por los usuarios y asegurando las mejores
condiciones de control para el estado. Lejos de ello, primero se produjo la privatización
y luego se conformó el ente regulador de los servicios, que en este caso venía a intentar
poner orden al sistema de transporte en general.
El principal objeto de la CNRT (los fundamentos, objetivos y facultades se citan
detallados en el Anexo) es fiscalizar y controlar la operación del sistema de transporte
automotor y ferroviario, de pasajeros y carga de Jurisdicción Nacional, así como
proteger los derechos de los usuarios. También debe asistir a la Secretaría de Transporte
en todos aquellos aspectos relativos a su competencia.
En el ejercicio de estas funciones de fiscalización la CNRT debe llevar un
exhaustivo control de las tareas de mantenimiento llevadas a cabo por las empresas
sobre el material rodante y sobre los programas de inversión llevadas adelante por las
empresas. A continuación, basándonos en información suministrada por un informe de
la Sigen (Sindicatura General de la Nación) comprobaremos el grado de desprolijidad y
falta de rigor con que TBA se conduce en lo respectivo a las tareas de mantenimiento y
de registro de dichas tareas, así como también al deficiente papel de la Comisión
Nacional de Regulación del Transporte (CNRT) en lo que respecta a los controles que
debe garantizar. Seria bueno saber si el Grupo Cirigliano conduce sus negocios en el
Grupo Plaza con la misma desidia que lo hace en TBA, en relación a la falta de registros
de control de las tareas de mantenimiento y recambio de piezas. Seguro que no, debido
a las pérdidas y costos que este tipo de comportamiento indolente acarrearía al sector
privado, ya que donde no hay control y rigor en el manejo administrativo hay pérdidas
económicas. Entonces, ¿por qué el doble estándar? ¿por qué la doble moral? ¿por qué en
Grupo Plaza los controles son estrictos y en TBA son en extremo relajados? Porque en
la actividad privada la falta de control es sinónimo de pérdidas económicas: ya sea por
duplicación de tareas, por compras de repuestos innecesarios, por acumulación de stock
de baja rotación, por desperfectos técnicos ocasionados por la falta de adecuado
mantenimiento, o lisa y llanamente por robo o doble facturación. La actitud indolente y
descuidada, en el manejo administrativo y registro de las tareas de mantenimiento, en el
sector privado son sinónimo de pérdidas económicas, pero cuando este mismo manejo
se aplica al sector de las empresas concesionadas, es sinónimo de encubrimiento y de
falta de transparencia, ya que por cada tarea realizada o pieza de recambio se le
facturara al estado.
11
En su informe, el objeto de estudio de la Sigen será:
Objeto: “Revelar y evaluar los procedimientos utilizados por la CNRT para la inspección de la ejecución
de obras y para el control y conformación de los Certificados de Obra del Programa de Inversiones
contemplado en los Contratos de Concesión de la Explotación de los Servicios de Transporte
Ferroviario de Pasajeros del Área Metropolitana de Buenos Aires”
Alcance: “Las tareas se realizaron en el ámbito de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte, en el área de Material Rodante de la Subgerencia de Concesiones Metropolitanas, ambas dependientes de la Gerencia de Concesiones Ferroviarias, responsables del control e inspección de las obras de los Programas de Inversiones. La muestra utilizada abarcó los subprogramas S-16 (ex-Línea Sarmiento) y M-26 (ex-Línea Mitre), referidos a la reconstrucción de coches Toshiba, correspondientes al Programa de Inversiones del
Concesionario Trenes de Buenos Aires S.A.)” (…)
Este informe resulta muy crítico respecto del nivel de desempeño logrado por la
CNRT en una de sus áreas específica de trabajo, el control y fiscalización del transporte
ferroviario. Entre los principales hallazgos, que exponemos brevemente a continuación,
se destaca la falta de documentación de respaldo, o su presentación incompleta, así
como la existencia de falencias tan elementales y obvias como la falta de numeración y
foliado de la documentación.
• Inexistencia de manuales de procedimientos que regulen la actividad de inspección y
certificación de los programas de inversión.
• La documentación respaldatoria obrante en la CNRT –que avala la autorización de
certificados- dificulta el adecuado seguimiento y control posterior.
• Se observa la carencia en el ámbito de la CNRT de un registro auxiliar de órdenes de servicio
que permitan efectuar un seguimiento eficaz de su cumplimiento, así como la posterior
constatación por parte de las distintas áreas de control.
• No existe en el área procedimientos específicos de control interno, de carácter preventivo,
orientados a los aspectos operacionales del accionar de los inspectores.
• Se observó la falta de aplicación de lo normado en los artículos 47 y 48 del Pliego de
Condiciones Particulares.
• Se observo diversas autorizaciones de incremento de la incidencia estimada de ciertas tareas
y/o materiales, que formaban parte de la oferta original del Programa de Inversiones, sin la
correspondiente documentación de respaldo. La falta de remisión de los
antecedentes impide evaluar la calidad del análisis técnico-económico efectuado por la CNRT
para fundamentar los incrementos autorizados, así como su encuadre jurídico.
• Se observó la existencia de Órdenes de Servicio comunicando al Concesionario la facturación
de trabajos y/o materiales que no correspondían, y solicitando la emisión de notas de crédito
por un monto global, sin ningún detalle de los antecedentes y/o cálculos que respalden dicha
medida.
“A partir de las tareas desarrolladas y los hallazgos detectados, puede concluirse que los
procedimientos aplicados por la CNRT para controlar el cumplimiento de los planes de
inversiones presentan debilidades de control, tanto en lo referente a los aspectos inherentes al
control de la ejecución física de las obras como en los aspectos relacionados a la ejecución
económica financiera de los mismos”.
“La falta de respuesta que se señala en el acápite Limitaciones al Alcance impidió la evaluación de la fundamentación técnico-económica tanto de la modificación de los valores de incidencia estimada de trabajos y provisiones a precios unitarios -aprobada por la CNRT- como de las modificaciones introducidas por la renegociación contractual en los importes básicos de reconstrucción de coches y en los importes adicionales correspondientes a los coches UMAP”.
“Al respecto, con relación al extravío del Expediente EXPCNRT E. 014651/97, por el que se
habría tramitado la autorización de incrementos de incidencia estimada de trabajos y provisiones a
12
precios unitarios, independientemente de su reconstrucción, la CNRT deberá arbitrar las medidas
del caso a fin de efectuar el deslinde de responsabilidad que corresponda.”5
Integridad de la Documentación “De la revisión de la documentación suministrada por el área
Material Rodante de la Subgerencia de Inversiones, se observaron copias certificadas
(Quintuplicado), Acta de Medición y Adjuntos sin autorizar por parte del Inspector de Obra, así
como falta de foliatura de la documentación incorporada en cada legajo.
Asimismo, de la documentación archivada en la Subgerencia de Concesiones Metropolitanas,
desagregada del expediente mencionado, se visualizo la falta de una foliatura correlativa que
garantice la integridad de la información archivada.
Dicha situación, acentuada por la falta de un Manual de Normas y Procedimientos que regule la
operatoria, dificulta las tareas de control posterior, afectando la integridad y confiabilidad de la
información.”6
Registro de Piezas Reparadas o Sustituidas “No existen registros en la oficina de inspección de la
CNRT que permitan identificar las piezas reparadas o sustituidas en cada uno de los coches
reconstruidos, y que permitan efectuar un control por oposiciones con las Actas de Medición
emitidas posteriormente.
Del relevamiento efectuado en la plana reconstructora se observó que no existe ningún registro en los archivos o reemplazos, que se pueda cotejar con la documentación del concesionario y con la que se incluye en el Acta de Medición, que sirve de base para el posterior Certificado de Obra y su correspondiente Factura. En la planta de reconstrucción de los coches Toshiba existen diversas planillas, responsabilidad de la empresa reconstructora, en las que se consigna el estado del coche al momento de su ingreso, con la cantidad existente y faltante de cada pieza componente del mismo, y a su egreso, con la identificación de las piezas sustituidas y/o reparadas, encontrándose las de ingreso sin firma respaldatoria y las de egreso sin el visado del Inspector de la CNRT. (…)Se recomienda
confeccionar un registro auxiliar de piezas sustituidas o reparadas por cada coche reconstruido, tal
que permita un posterior relevamiento y análisis estadístico de las piezas sustituidas, y un control
por oposición con las Actas de Medición.”7
Incumplimiento del Pliego de Condiciones Particulares (…) se observó el incumplimiento, por
parte del Concesionario, de la presentación del Informe Mensual de avance de las obras de cada
grupo de servicios concedido (artículo 48). Dicho informe debe acompañarse conforme con lo
prescripto en el artículo 53 a los fines de las certificaciones y pagos mensuales. (…) no fue
constatada la existencia del Libro de Parte Diario (artículo 47). Este libro debe encontrarse en el
lugar de cada obra a fin de asentar en él las novedades de la misma, tales como trabajos realizados
e inconvenientes ocurridos. Asimismo, se detecto la presentación de los certificados con
posterioridad a la fecha establecida.”8
Incremento de Incidencias máximas de unitarios. Se observo diversas autorizaciones de
incremento de la incidencia estimada de ciertas tareas y/o materiales, que formaban parte de la
oferta original del Programa de Inversiones, sin la correspondiente documentación de respaldo: (…)
A partir de dicha fecha (mayo de 1997) el Concesionario solicitó nuevos incrementos a la CNRT,
que fueron tramitados a través del Expediente N° 014651/979. el Directorio aprobó los incrementos
mediante Acta de Directorio N° 43/97, de fecha 21-Ago-97, los que fueron comunicados al
Concesionario mediante las Notas GCF/I N° 2734 (ex – Línea Sarmiento) y GCF/I N° 2735 (ex –
línea Mitre), de fecha 01-Sep-97, con vigencia retroactiva a Mayo de dicho año. (…) Con relación al
expediente por el que se tramitaron los incrementos luego autorizados, señala que “… se ha
emprendido la búsqueda del EXPCNRT E. 014651/97, hasta el momento sin resultados. De persistir
esta situación se procederá a la reconstrucción del mismo”10
5 Informe Sindicatura General de la Nación. Certificados de Obras del Programa de Inversiones de las
Concesiones Ferroviarias Metropolitanas. Informe Ejecutivo. Octubre del 2002. Pág. 4
6 Ídem Pág. 12
7 Ídem Pág. 15
8 Ídem, Pág. 16
9 Este expediente desapareció y el hecho es citado en el informe.
10 Ídem, Pág. 18
13
Emisión de Notas de Crédito. Existencia de Ordenes de Servicio comunicando al Concesionario la
facturación de trabajos y/o materiales que no correspondía, y solicitando la emisión de las
correspondientes notas de crédito por un monto global, sin ningún detalle de los antecedentes y/o
cálculos que respalden dicha medida. (…) sin que conste la documentación técnica que diera origen
a esas notas de crédito”.11
Planificación de Inspecciones No se realiza un control de gestión sobre los recursos asignados a la
Subgerencia de Inversiones. El área carece de estadísticas sobre tiempos de inspección reales e
indicadores de rendimiento. Tampoco se elabora un Plan Anual de Inspecciones…12
En relación con la desaparición del expediente EXPCNRT E. 014651/97 en el mismo se
consignaban los gastos del plan de reconversión de los coches Toshiba, como sabemos
en esa oportunidad se produjeron serias irregularidades, como el de los sobreprecios del
orden del 4000%, lo que ocasiono una denuncia ante la Oficina Anticorrupción por
parte del Ing. Elido Veschi, en representación de la Asociación del Personal de
Dirección de Ferrocarriles Argentinos, Administración General de Puertos y Puertos
Argentinos. Se trata de la denuncia caraturalda como 9914/2000, “N.N. sobre
Defraudación contra la Administración Pública – Denuncia Oficina Anticorrupción”,
que se tramito ante la Fiscalía Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 12,
Secretaria a cargo del Dr. Héctor Francisco Roldán”.13
14
La CNRT cuenta, como se detalla en el anexo, con un personal de 157 personas para
desempeñar sus funciones, este número incluye la totalidad del plantel, es decir desde el
director al personal administrativo. Para funcionar cuenta con un presupuesto (año
2005) de poco mas de 11,5 millones de pesos. De ese monto, 8,1 millones se destinan a
sueldos, restando para llevar adelante las tareas operativas alrededor de tres millones de
pesos. Nos preguntamos si esta estructura alcanza para controlar la actividad vinculada
al transporte en nuestro país, las cifras parecerían mostrar una gigantesca desproporción
en la relación responsabilidad / recursos. El correlato de esta situación es el caos
imperante en el área del transporte tanto automotor como ferroviario, en las falencias y
en la mala calidad de los servicios, donde el sector privado no tiene límites, porque no
hay quien se los ponga, ya sea por la falta de capacidad operativa, por la falta de
recursos, por la falta de eficiencia o por la continua desautorización que sufre la CNRT
cuando el estado premia con subsidios a los empresarios inescrupulosos.
Ha raíz del escándalo producido en el año 2000 cuando toman estado público las
denuncias respecto de los sobreprecios en el programa de reconversión de coches
11 Ídem, Pág. 19
12 Ídem, Pág. 20
13 Informe Sindicatura General de la Nación. Certificados de Obras del Programa de Inversiones de las
Concesiones Ferroviarias Metropolitanas. Informe Analítico. Octubre del 2002. Pág. 6
14 Ministerio de Justicia y Derechos Humanos 1999 – diciembre – 2000 Informe Anual Oficina
Anticorrupción Año 2000, Pág. 43.
14
Toshiba de TBA, el 26 de abril del año 2001 la CNRT es intervenida. En el nivel
inmediato superior, es decir, en la Secretaria de Transporte, el secretario de transporte
Jorge Koghan es obligado a renunciar y reemplazado por Alfonso Ludueña, en la CNRT
renuncia el presidente, José Bernasconi, y asume como interventor Rodolfo Huici, quien
luego es reemplazado por José A. Recio. Desde abril del año 2004 la CNRT continúa
intervenida sin que exista ni fecha ni plazo para el fin de la intervención.
15
III. Jaime: Denuncia de la Fiscalía de
Investigaciones Administrativas
Ricardo Jaime es Ing. Agrónomo, nacido en Córdoba, emigro a Santa Cruz durante
la década del 80´ recalando en la ciudad de Caleta Olivia en donde comenzó a militar en
el peronismo local, llegando a ocupar una banca como concejal entre 1987 y 1991, por
ese entonces Nestor Kirchner ocupaba la intendencia de Río Gallegos y se preparaba
para disputarle la gobernación, en el año 1991, al gobernador Arturo Puricelli. Durante
la campaña que consagraría a Kirchner gobernador de la provincia de Santa Cruz, el edil
Jaime, fue uno de sus principales operadores. La recompensa fue formar parte del
gabinete del flamante gobernador con el cargo de Ministro Secretario de la
Gobernación, en pasara a ser uno de los imprescindibles hombres de confianza del
gobernador. Durante la segunda gobernación de Kirchner (1996-1999) se desempeño al
frente del Consejo Provincial de Educación. Durante el año 1999 regresa a Córdoba y
asume como viceministro de Educación, cargo que ejerce hasta el año 2003, cuando se
disputan las presidenciales. Al asumir Kirchner la presidencia, éste convoca a su
hombre de confianza para asignarle la especial tarea de “conducir” transporte.
Desde la asunción de Ricardo Jaime como Secretario de Transporte de la Nación no
ha dejado de generar polémicas y lleva a cuestas en el corto período de dos años y
medio una docena de demandas judiciales, la mayoría de las mismas “obtenidas” como
consecuencias de polémicas resoluciones y decisiones en el ejercicio de su función. Su
puesto en la secretaria es considerado especialmente sensible ya que su lapicera es una
de las que firma los subsidios a otorgar a las empresas ferroviarias concesionadas y a las
empresas de transporte de pasajeros. (para mas información sobre los montos
implicados consultar cuadro sobre gastos de Administración Publica Nacional en el
Anexo)
Pero de entre las varias denuncias que afectan al Secretario de Transporte, una de las
más graves fue la efectuada por el fiscal Manuel Garrido, a cargo de la Fiscalía de
Investigaciones Administrativas, quien recepciono la denuncia del Ing. Elido Veschi,
en representación de la Asociación del Personal de Dirección de Ferrocarriles
Argentinos. La mencionada denuncia implicaba al Secretario Jaime en el pago de
sobreprecios durante los trabajos de reconstrucción del material rodante de la línea
Belgrano Norte, como en la remodelación de las estaciones. A continuación citamos los
párrafos más relevantes de la presentación del fiscal Garrido:
A través de la Resolución 422, dictada el 29/12/03 en el marco del expediente nro.
S01:0100837/2003, el Sr. Secretario de Transporte, Ing. Ricardo Jaime, resolvió, en primer lugar, aprobar, "en el marco de lo establecido en el tercer párrafo del artículo 2 de la Resolución 115 de fecha 23 de Diciembre de 2002 del ex Ministerio de la Producción, la adecuación de la obra "reconstrucción y reconversión de 80 coches" incluida en las Bases de los Programas de Emergencia de Obras y Trabajos Indispensables obrantes en el anexo I de la citada Resolución, como "reconstrucción y reconversión de 120 coches" (art. 1).
En segundo término, aprobó la preadjudicación realizada por Ferrovías SA —concesionaria de los
servicios ferroviarios metropolitanos de transporte de pasajeros de la línea Belgrano Norte según contrato de concesión aprobado por Decreto nro. 430/94—, para la realización de los trabajos y provisiones correspondientes a la obra de reconstrucción y reconversión de 120 coches de la citada línea, a la oferta de la firma FEMESA (art. 2).
16
El Sr. Secretario, a su vez, estableció como monto máximo a erogar en concepto de pago de los
trabajos y provisiones anteriormente descritos en $96.202.667 —los que serían ejecutados en un plazo de
cuatro años, afectándose para el período 2004 hasta la suma de $24.050.667 (art. 3)— y la suma de
$4.213.764 en concepto de monto máximo por gastos de gestión y dirección de la obra "reconstrucción y
reconversión de 120 coches" a favor de Ferrovías.
Esta Fiscalía de Investigaciones Administrativas comenzó a investigar, en el marco de la carpeta
19.600 del registro de este organismo, diversas cuestiones vinculadas a las Resoluciones 422 y 421
dictadas por el Secretario de Transporte de la Nación a raíz de una denuncia formulada por el Ing. Elido
Veschi, en representación de la Asociación del Personal de Dirección de Ferrocarriles Argentinos,
Administración General de Puertos y Puertos Argentinos, donde se desempeña como Secretario General
Al momento de formular denuncia, con relación a la Resolución 422, en resumidas cuentas sostuvo
que era irregular en tanto autorizaba, basándose en el plan de emergencia aprobado oportunamente por
Resolución 115 en donde se contemplaba la reconstrucción y reconversión de 80 coches, a la empresa
Ferrovias a reconstruir 120 coches en lugar de 80; ponía a cargo del Estado trabajos que en realidad
consistían en tareas de mantenimiento normal de un coche que debían haber sido absorbidos por la
empresa prestataria del servicio concesionado de acuerdo a los términos del contrato de concesión; y en
tanto disponía el desembolso de sumas muy superiores a las necesarias para realizar los trabajos
encomendados.
En función de los hechos denunciados, esta Fiscalía requirió a la Comisión Nacional de Regulación
del Transporte (CNRT en adelante) y a la Secretaría de Transporte diversa documentación que consideró pertinente. Luego de analizarla, esta Fiscalía considera que existe mérito suficiente para cuestionar la citada resolución por las razones que se enunciarán a continuación y para convocar a los responsables de su dictado a prestar declaración indagatoria. (Pág. 2-3)
Por ello, propicia la reconstrucción de 13 coches (con diferentes grados de siniestralidad: 3
incendiados, 5 con únicamente el bastidor utilizable y 5 accidentados y con faltantes) y la reconversión de los 120 coches que compondrían la flota total. Allí se estima que la reconstrucción de un coche de la línea Belgrano Norte estaría en el orden de los $ 700.000 tomado como valor promedio y que, con los valores actualizados de la Addenda, el monto por coche para su reconversión estaría en el orden de los $ 385.000, lo que daría un total de $55.300.000. Estos montos, conforme al análisis de costos presentado a través de la nota N.I. SG. I. Nro. 015/03 agregada a las actuaciones ACTU-S01:008950/2003 también
confeccionado por el Ing. Retuerto Castaño de la Subgerencia de inversiones de la CNRT y remitido al Dr. Rubén Yebra, Gerente de Concesiones Ferroviarias, fueron actualizados al 7/4/03. En el adjunto 42 de la citada nota, se consideraron los siguientes costos:
17 En respuesta a este requerimiento, se remitió a esta fiscalía copia del expediente EXPSO1:
0242474/03, iniciado el 27/11/03 (donde también se agregaron las actuaciones ACTUS01:
0005450/04). En ese expediente obra un informe elaborado el 25/4/04 por el inspector Ricardo Roseto, dirigido a la Subgerencia de Inversiones, en el que sostiene que el costo de una reparación general tipo para unidades remolcadas que no han sufrido accidentes y faltantes de magnitud era de $ 266.250 más IVA, y el costo de una reparación general tipo para coches con grandes averías e importantes faltantes podría calcul arse adicionando un 50 % al costo total estimado para una reparación general tipo, lo que equivalía a $ 400.000 más IVA. En función de dicho informe se dictó, el
26/4/04, la Resolución 277 mediante la cual se aprobó el concurso a través del cual la cooperativa
Laguna Paiva resultó preadjudicada para realizar trabajos en coches de media y larga distancia y se
estableció como monto máximo a erogar la suma de $8.720.563,11 (a razón de $ 266.250 por 10 coches
y de $400.000 por otras 11 unidades lo que daba un sub-total de $7.062.000, más $5.500 para adaptar
cada coche a los requerimientos que surgen de la ley 22.491 y Decreto reglamentario 914/97 referido a
los pasajeros con movilidad y comunicación reducidas).
A su vez, se le solicitó a la Cooperativa de Trabajo de Junín que informara cuál es el costo promedio
de un trabajo de reparación general y/o parcial y de reconstrucción de un coche de zona metropolitana
remolcado. En respuesta al citado requerimiento, se nos informó que, partiendo de la base de que el
coche a reparar se encuentra en buen estado, el costo promedio de una reparación general oscila entre $
100.000 y $ 180.000 para que el coche esté puesto en planta y el de reconstrucción entre $ 350.000 y $
400.000.
Ahora bien, aplicando las definiciones remitidas a los trabajos realizados por la cooperativa de
Laguna Paiva en los coches de media y larga distancia, podría sostenerse que lo que el inspector
Ricardo Roseto define como trabajos de reparación general tipo para unidades remolcadas que no han
sufrido accidentes y faltantes de magnitud sería como una reparación general en los términos del Ing.
Retuerto Castaño y que la reparación general de coches con grandes averías e importantes faltantes
sería una "reconstrucción" en los términos de éste último (cf. en este sentido, la declaración prestada por
el Ing. Veschi el 24/11/04).
II.A.c.).1. Comparación de los presupuestos y trabajos proyectados.
De la mera comparación de la información volcada en el punto anterior puede concluirse la
existencia de sobreprecios en los trabajos aprobados a través de la Resolución 422/03. Ello puede
observarse claramente en el siguiente cuadro:
18
Son varias las cuestiones que surgen a simple vista. En primer lugar, cabe preguntarse cómo es
posible que en menos de 4 meses los trabajos de reconversión (o modernización) previstos para 106 (o
120) coches de la línea Ferrovías —cuando, como se volverá a señalar en los puntos subsiguientes, sólo
se habían aprobado trabajos sobre 80 unidades— sufran un incremento de un 35,7 % cuando ya habían
sido actualizados después de la devaluación a través del Decreto 2075/02. Por si ello fuera poco, es
imperioso preguntarse cómo podría justificarse aun un nuevo incremento sobre estos últimos costos en
orden del 18,5% en tan solo 8 meses. Es decir, pareciera ridículo que se intente justificar un aumento del
60,9 % en el período de un año de los costos de reconversión / modernización cuando el costo del que se
parte ya había sido calculado luego de la devaluación (máxime cuando gran parte de los costos que
insumían esos trabajos -como la mano de obra- eran de origen nacional y en consecuencia no estaban
atados al valor dólar). Además, si se analizan los distintos ítems que conforman los presupuestos
comparados se llega a una gran paradoja imposible de justificar, ya que por un lado se incrementaron
notablemente los costos previstos para la reconversión / modernización de coches, pero, en cambio, por
el otro primero se aumentaron y luego redujeron los costos previstos para los trabajos de
reconstrucción. Ello puede observarse en los costos que se estipularon para realizar los trabajos
previstos como ítems 1, 2, 3.
De acuerdo al cálculo realizado en el marco del Decreto 2075/02 estos trabajos oscilaban en los
$700.000. Sin embargo, tan solo cuatro meses después (en abril del 2003) su costo había aumentado un
32 % en relación al ítem 1 (reconstrucción de 5 coches accidentados y con faltantes), un 75,9% en
relación al ítem 2 (reconstrucción de 3 coches incendiados) y un 67,7% en relación al ítem 3
(reconstrucción de 5 coches a partir de su bastidor); pero 8 meses más tarde (en diciembre del 2003) en
lugar de aumentar los costos como supuestamente sucedió con los presupuestados para los trabajos de
reconversión / modernización, éstos disminuyeron un 60,9% en relación al ítem 1, un 41% en relación al
ítem 2 y un 32% en relación al ítem 3 en relación a los contemplados en abril de 2003.
Por otra parte, si se comparan las horas hombre contempladas en la nota N. I SG. I. nro. 015/03 del
7/4/03 y en la Resolución 422 del 29/12/03 (donde se consideró la Nota NI SGI Nro. 30) también surgen
importantes diferencias. En este sentido, debe señalarse que en abril de 2003 se contemplaba la hora
hombre a razón de $20 la hora, pero en diciembre de ese mismo año se valoraba en $30 (es decir, en un
50% más). Este incremento fue puesto en conocimiento del denunciante, quien refirió que no habría
motivo alguno que justifique tal aumento y que si no existiera un convenio colectivo de trabajo que
permitan llegar a ese costo total por hora hombre, creería que $30 es un costo exagerado.
19
Más allá de ello, debe señalarse que en un cuadro de la nota N. I SG. I. nro. 015/03 (confeccionado
en abril de 2003), se estimaba necesario para la realización de los trabajos previstos en los ítems 2 y 3 la
utilización de 10.920 h/h, pero no se especificaba cuántas horas serían necesarias para realizar los
trabajos previstos en cada uno de estos ítems. No obstante, al momento de desagregar los costos que
insumirían estos trabajos (cf. el adjunto 42) se calculan $218.400 (lo que equivale a multiplicar 10.920 x
20) en el caso del ítem 2 y otros $218.400 en el caso del ítem 3. Es decir, pese a decir en un principio que
estos trabajos requerirían la utilización de 10.920 h/h/ en total, luego se presupuesta ese total de horas
para realizar cada uno de los trabajos, lo que da a entender que la inversión necesaria para llevar
adelante estos trabajos en lugar de 10.920 h/h sería de 21.840 h/h. En cambio, en el análisis que justifica
el dictado de la Resolución 422 del 29/12/03 (Nota NI SGI Nro. 30) se prevé para la realización de los
trabajos previstos en el ítem 2 la utilización de 6.912 h/h y para los descriptos en el ítem 3 un total de
6.416 h/h, lo que daría un total de 13.328 h/h. Esta cantidad de horas en nada se parece a la
contempladas en la N. I SG. I. nro. 015/03. No habría motivo alguno que podría justificar estas
variaciones, ya que ambas se destinarían a realizar exactamente los mismos trabajos, los que habían
sido presentados por Ferrovías y aprobados por la CNRT de acuerdo a lo estipulado en el Anexo II de
laResolución 115.
En esta línea, también cabe señalar que en la primera de estas notas se contempló la necesidad de
utilizar 8.460 h/h para la realización de los trabajos previstos en el ítem 1. En cambio, en la otra, solo se
prevé la utilización de 3.728 h/h para la realización del mismo trabajo; y para llevar adelante los
trabajos descritos en el ítem 4, en el primero de los casos se sostiene la necesidad de utilizar 2.770 h/h, y
en el segundo se presupuesta 2.524 h/h.
Por otro lado, también resulta llamativo —e inexplicable— que en la Nota N. I SG. I. nro. 015/03
directamente no se haga alusión alguna a los trabajos de "Nivelación de pisos de vestíbulos" que luego
son incorporados en el análisis que se hace a través de la nota NI SGI Nro. 30 y que se estiman en
$1.500.760. Recuérdese que los trabajos proyectados por Ferrovías habían sido aprobados y notificados
por nota GCF/I Nro. 1098 del 10/3/03, no habiendo constancia alguna que demuestre que ellos fueron
posteriormente modificados de manera sustancial.
Con relación a los costos contemplados para la realización de trabajos de ingeniería y prototipo
para llevar adelante los trabajos descritos en el ítem 4, cabe señalar no sólo que no se explicita ni se
entiende el temperamento seguido para incrementarlos, sino que incluso podría decirse que se trata de
un gasto totalmente prescindible. Esta afirmación encuentra sustento en el hecho de que en el caso de la
cooperativa de Laguna Paiva no se estipuló ningún costo extra con esta finalidad. En ese caso, para que
la cooperativa estuviera en condiciones de realizar el trabajo que se le encomendó sólo se le facilitó, a
través de Ferrovías, un adelanto cercano al 10% del monto total del contrato.
Estos cálculos por sí mismos denotan que se estaban "dibujando" los números a fin de otorgarle a
la empresa Ferrovías una determinada suma de dinero claramente superior a la necesaria;
beneficiándola en grave detrimento de las arcas del Estado. (Pág. 11)
Sobreprecios en material remodelación de coches
Descripción Costo Minorista Costo Pagado
Puertas y mecanismos
$ 11.410 x puerta*
X 4 puertas = por coche**
$ 46.640
$100.000
Pintura de caja
Masilla x 4Kg. = $33.79 Kg.
Antióxido x 4/l = $46.55/l
Pintura Base x3.60/l = $51.65/l
Pintura x4-5/l = $100-120/l
Masilla = $30 Kg.
Antióxido = $30/l
Pintura Base = $30/l
Pintura = $30/l
Pintura antigrafiti = $100/l
Material eléctrico Siemens 3SE3200-1C = $45 Siemens 3SE3200-1C = $210
Material eléctrico Interruptor Siemens SSQ2270- Interruptor Siemens SSQ2270-
20
OXA32 = $22.70 OXA32 = $150
* mecanismo incluido
** cada coche de Ferrovias posee cuatro puertas
Sobreprecios remodelación de coches
Reconstrucción Reconversión / Renovación
Belgrano Norte $700.000 $385.000
TBA
(Toshiba de la línea
Sarmiento)
$61.081 $180.000
TBA
(Toshiba de la línea Mitre) $127.420 -
Transportes
Metropolitanos General
Roca (Diesel)
$100.000 -
Transportes
Metropolitanos General
San Martín
- $110.000
Transportes
Metropolitanos Belgrano
Sur
- $110.000
La conducta de estos funcionarios será valorada en el punto III de esta presentación. Sin perjuicio
de lo cual cabe señalar que, más allá de los sobreprecios constatados en algunos de los materiales
presupuestados para hacer los trabajos de reconstrucción y reconversión / modernización de coches y de
la confusa cantidad de horas hombres que se requerirá para realizar esos trabajos, a través de la
Resolución 422 se aprobaron trabajos de reconstrucción sobre 8 coches (Ítems 2 y 3) a un costo que
oscila entre los $727.335 y $ 788.352 cuando estos trabajos no deberían haber superado la suma de $
400.000 contemplada para la reconstrucción de coches de media y larga distancia, que como ya se
explicó, presentan características de mucha mayor complejidad. Esta situación le generaría un perjuicio
a la administración de al menos $2.168.680.
Asimismo, dado que mediante dicha Resolución también se aprobó la “reconversión /
modernización” de 120 a razón de $ 618.512 por coche cuando, si se los compara con los trabajos de
reparación general realizados en los coches de la Cooperativa de Laguna Paiva, no deberían haber
siquiera alcanzado la suma de $266.250, puede sostenerse que de completarse las obras aprobadas se
causará un perjuicio a las arcas del Estado que oscilará en los $ 42.391.440 (equivalente a la diferencia
que existiría entre los $619.512 aprobados para Ferrovías y los $266.250 dispuestos para los coches de
Laguna Paiva, lo que da una diferencia por coche de $353.362, lo que a su vez, multiplicado por 120
alcanzaría la suma de $42.391.440). (Pág. 23)
Sobreprecios en el programa
reconversión / modernización
Presupuesto Cooperativa
Laguna Paiva Presupuesto Ferrovías
Costo por Unidad $266.250 $619.512
Costo Total por 120 coches $31.950.000 $42.391.440
21
“reconversión / modernización” de 120 a razón de $ 618.512 por coche cuando, si se los compara
con los trabajos de reparación general realizados en los coches de la Cooperativa de Laguna Paiva, no
deberían haber siquiera alcanzado la suma de $266.250, puede sostenerse que de completarse las obras
aprobadas se causará un perjuicio a las arcas del Estado que oscilará en los $ 42.391.440 (equivalente a
la diferencia que existiría entre los $619.512 aprobados para Ferrovías y los $266.250 dispuestos para
los coches de Laguna Paiva, lo que da una diferencia por coche de $353.362, lo que a su vez,
multiplicado por 120 alcanzaría la suma de $42.391.440). (Pág. 23)
En el anexo I de la nota NI.SG.I. nro. 154 se consideró que la "remodelación" de cada estación de
Ferrovías costaría alrededor de $1.818.181. Para llegar a esa conclusión se limitó a actualizar la suma
de $14.000.000 prevista en la addenda del Contrato de Concesión en $40.000.000 sin dar ninguna
explicación. Es cierto que el monto de $14.000.000 fue fijado con antelación a la devaluación (al 9/2/01),
pero también lo es el hecho de que no todos los insumos estaban atados al valor dólar. De allí que a
criterio de esta Fiscalía puede afirmarse que esa "actualizacion" no ha sido razonable pues implicó un
aumento de costos en orden al 285%. (Pág. 29)
Señala que "el monto estimado asignado en la addenda (de fecha 9/2/01) para la remodelación de
las 22 estaciones de la línea era de $14.000.000" y que "ese monto actualizado con el índice de la
Cámara Argentina de la Construcción, considerando los valores de mercado para determinados insumos
y tomando en cuenta la inclusión de los aspectos vinculados con el cumplimiento del Decreto 914/97 de
accesibilidad e instalaciones sanitarias, sistema de información, señalética y seguridad para personas
discapacitadas, la ejecución del proyecto y las características de construcción de las obras, puede
estimarse en el orden de los $40.000.000"
Sin perjuicio de que en la Resolución 421 que aquí se cuestiona sólo se aprobó el desembolso de
$5.521.532,50 para los estudios de arquitectos y de $445.863,75 para Ferrovías en concepto de gastos de
gestión y dirección de la obra, cabe señalar que dentro de la CNRT y la Secretaría de Transporte se
continúa estimando como costos de las obras a realizar en las 22 estaciones de Ferrovías la suma de
$40.000.000.
Ello se corrobora no sólo por las estimaciones de costos recientemente reseñadas realizadas en el
marco del expediente que dio lugar al dictado de la Resolución 421, sino también por el contenido de la
nota NI.SG.I. nro 015/03 del 7/4/03 (agregada a las actuaciones S01:008950/2003), donde se estipula
un monto total de $43.388 para la remodelación de las estaciones de Ferrovías (cf. punto V de su anexo
I) y de la nota SSTF nro. 0542, del 25/5/04, referida al Plan Nacional de Inversiones Ferrovias, firmada
por el Ing. Julio Montaña, Subsecretario de Transporte Ferroviario, dirigida al Interventor de la CNRT,
Dr.
Pedro Ochoa Romero, y al Gerente de Concesiones Ferroviarias, Sr. Gustavo Peters. En el cuadro
que se adjunta a esa nota claramente se estipula la suma de $40.000.000 para las estaciones de
Ferrovias y $7.000.000 para las 72 estaciones de Área Metropolitano de Buenos Aires (en adelante
AMBA). A su vez, podría sostenerse que esta última nota es consecuencia de la Resolución 94, dictada
por el Ing. Jaime el 10/2/04, a través de la cual se aprueban las obras de reconstrucción y/o
remodelación de 72 estaciones ferroviarias afectadas a las concesiones de servicio público de transporte
ferroviario de pasajeros del AMBA pertenecientes a Trenes de Buenos Aires, Línea General Mitre y
Sarmiento, a Metrovías, a Transporte Metropolitano General Roca, San Martín y Belgrano Sur.
En el anexo I de la nota NI.SG.I. nro. 154 se consideró que la "remodelación" de cada estación de
Ferrovías costaría alrededor de $1.818.181. Para llegar a esa conclusión se limitó a actualizar la suma
de $14.000.000 prevista en la addenda del Contrato de Concesión en $40.000.000 sin dar ninguna
explicación. Es cierto que el monto de $14.000.000 fue fijado con antelación a la devaluación (al 9/2/01),
pero también lo es el hecho de que no todos los insumos estaban atados al valor dólar. De allí que a
criterio de esta Fiscalía puede afirmarse que esa "actualizacion" no ha sido razonable pues implicó un
aumento de costos en orden al 285% (ver sobre esta cuestión también el punto subsiguiente). Volviendo
al análisis que se pretende realizar en este punto, se señala que en ese anexo también se entendió que la
"reconstrucción" de las instalaciones de las estaciones que operan Transportes Metropolitanos General
Roca, General San Martín y Belgrano Sur oscilaban en los $20.000 (pese a considerarse ese monto "algo
ajustado"). Allí también se consideró que a ese monto debía agregarse otro tanto a fin de adecuar las
estaciones a las exigencias del Decreto 914/97. Así, para Transportes Metropolitanos General Roca se
estipuló la suma de $133.333 por estación, para Transportes Metropolitanos General San Martín
$156.250 y para Transportes Metropolitanos Belgrano Sur $125.000. Sin embargo, de acuerdo a lo que
22
surge de la nota SSTF nro. 0542 del 25/3/04 estos últimos montos (los vinculados a la accesibilidad)
fueron modificados, reduciéndose a $62.500 las partidas contempladas para Transportes Metropolitanos
San Martín y Belgrano Sur para modificar en cada estación la accesibilidad de las estaciones para
personas con discapacidad; estipulándose además a razón de $97.222 por cada una de las 72 estaciones
del AMBA. Sin modificarse, en cambio, los $40.000.000 destinados para Ferrovías.
Aunque no puede dejar de señalarse en esta instancia la increíble diferencia que existe entre
$159.2224 y $1.818.1815. ¿Se estará planeando construir estaciones cinco estrellas en las estaciones
que son operadas por Ferrovías?
4 Equivalente a la suma de $97.222 (cifra que surge de dividir la suma de $7.000.000 en las 42
estaciones del AMBA a remodelar) más $ 62.500 para adaptar la accesibilidad de las estaciones para
personas con discapacidad. 5 Cifra que surge de dividir la suma de $40.000.000 por las 22 estaciones de
Ferrovías.
De acuerdo al anexo I de la nota NI. SG. I. nro. 154 en la addenda del contrato de concesión del
9/2/01 se había estipulado la suma de $14.000.000 para remodelar las 22 estaciones de Ferrovías, lo que
equivaldría a $636.363 por estación (14.000.000 / 22 = 636.363 por estación). Por una cuestión lógica,
para actualizar los montos previstos en la addenda deberían aplicarse los mismos criterios de
actualización que se utilizaron para actualizar los costos de Paso del Rey (pues, al tratarse
"supuestamente" del mismo tipo de obra se supone que se utilizarían los mismos materiales, mano de
obra, etc.). De hacerlo debería sostenerse que la remodelación de cada una de esas estaciones costaría
$1.030.908 (que equivale a 636.363 —originalmente previstos en la addenda— + 394.545 —que es el
62% de 636.363—). Si a esa suma se le agregaran los costos para cumplir con lo establecido en el
Decreto 914/97, lo que de acuerdo a la nota SSTF nro. 0542 serían de $62.500, y no de $71.800, daría
un total de $1.093.408 por estación en lugar de $1.818.181 como se está contemplando. Sin embargo, al
estipularse el costo por estación en $1.818.181 (producto de que se actualizaron los $14.000.000
previstos a diciembre de 2002 en $40.000.000 —aplicando una tasa de actualización absolutamente
injustificada en orden al 285% en lugar del 62% como se hizo con Paso del Rey— para remodelar las 22
estaciones de Ferrovías), se incrementan injustificadamente los costos por estación a razón de $724.773
(que es la diferencia entre los $ 1.818.181 contemplados y los $ 1.093.408 que deberían haberse
estipulado de haberse aplicado los mismos criterios de actualización utilizados para la estación Paso del
Rey), lo que da un diferencia en orden al 66% en beneficio de Ferrovías. Ahora bien, de haberse seguido
los criterios que supuestamente debieron aplicarse (que son aquellos que se usaron para actualizar los
montos de Paso del Rey) debería haberse concluido que el costo de los trabajos alcanzaría a suma de
$24.054.976 (equivalente a $1.093.408 por 22 estaciones) y no la suma de $38.728.548 como surge del
adjunto 37 que obra a fs. 22 del expediente S01:0100836/03.
Por lo tanto, a pesar de que a criterio de esta Fiscalía aún se trataría de una abultada suma de
dinero (que hasta el momento no estaría justificada), en lugar de $43.388.476 (iva incluido), debió
haberse presupuestado, siguiendo los mismos criterios que la CNRT y la Secretaría de Transporte
alegan, la suma de $33.472.498,62 (iva del 21$ incluido para todos los conceptos)
III. Administración fraudulenta en perjuicio de la administración pública.
Los hechos descritos vinculados al dictado de las Resoluciones 422 y 421, entre otros, constituyen el
delito de defraudación en perjuicio de la administración pública por administración fraudulenta, previsto
y reprimido por los arts. 173, inc. 7°, y 174, inc. 5°, del Código Penal de la Nación. Allí se reprime con
una pena de dos a seis años de prisión, al que "... por disposición de la ley, de la autoridad o por un acto
jurídico, tuviera a su cargo el manejo, la administración o el cuidado de bienes o intereses pecuniarios
ajenos, y con el objeto de procurar para sí o para un tercero un lucro indebido o para causar daño,
violando sus deberes perjudicare los intereses confiados u obligare abusivamente al titular de éstos". De
la norma mencionada se desprende que la acción típica consiste en perjudicar los intereses confiados u
obligar abusivamente al titular de ellos, violando los deberes que se originan en el ejercicio del poder
que el agente ejerce. De allí que para que se configure el delito se requiere precisamente que esos
deberes a cargo del agente sean violados en ocasión de ejercer la administración del patrimonio a su
cuidado, y que esa violación produzca un perjuicio económico en los intereses confiados o bien que
obligue en forma abusiva al titular del patrimonio. No hay dudas de que al Ing. Ricardo Jaime, Secretario
de Transporte, se le ha confiado la administración de los bienes e intereses pecuniarios de la Secretaría
23
a su cargo a fin de que cuide de ellos; que esta facultad le permite ejercer un poder dispositivo sobre
esos bienes e intereses y que en ejercicio de esos poderes dictó las Resoluciones 421 y 422.
Al dictar la Resolución 422 violó sus deberes en tanto a través de ella no sólo se extralimitó en sus
facultades, en tanto aprobó una erogación presupuestaria mayor a la que podía en función de lo
dispuesto en el Decreto2662/92 y la Decisión Administrativa 215/99 (tal como surge del texto de esas
normas y de los dictámenes jurídicos que desconoció gracias a la "falaz" interpretación del Dr. Ramirez,
Subsecretario Legal del Ministerio de Planificación Federal), sino que comprometió abusivamente el
patrimonio que debía administrar en beneficio del concesionario Ferrovías a costa del erario público.
Ello en tanto aumentó sin justificar razonablemente la cantidad de coches sobre los que se harían
trabajos de reconversión / reconstrucción (pese a que estos trabajos se realizarían a la luz de lo
dispuesto en la ley 24.561 y el Decreto 2075/02 que declaraban la emergencia del servicio ferroviario y
no queda claro sobre cuántas unidades se trabajará) y aprobó montos máximos para la realización de
estos trabajos que son superiores a los del mercado, los que se intentó justificar a lo largo del
expediente a través de burdos "dibujos". La existencia de estos sobreprecios y de estos groseros
"dibujos" jamás le pudieron haber pasado desapercibidos Agravando el perjuicio que a través de esta
Resolución se le ha causado al Estado, debe recordarse que a través de ella el Sr. Secretario también
autorizó a Ferrovías a dejar de hacer parte de las inversiones que le correspondía como
contraprestación por la explotación de la concesión ferroviaria (como las reparaciones generales
"encubiertas" que se aprobaron, el arreglo de vidrios, de butacas, iluminación, etc.) como le
correspondía de acuerdo a lo que surge textualmente de los términos del contrato de concesión. De esta
manera, esta autorización no sólo implicó que el Estado dejara de "recibir" recursos (que el
concesionario debió haber invertido para mejorar el servicio), sino que además lo comprometió a éste
(al Estado) a hacer esa inversión en lugar del concesionario, perjudicando los intereses que se le habían
confiado. Esta Fiscalía considera que el Ing. Jaime actuó con pleno conocimiento de ello no sólo porque
con una simple mirada más o menos atenta del expediente se advierte esta intención de favorecer a
Ferrovias, sino también porque al firmar otras resoluciones autorizando trabajos similares, como los que
autorizó el 26/4/04 a través de la Resolución 277 para reconstruir coches de media y larga distancia por
la cooperativa de Laguna Paiva —que como ya se demostró presentan características mucho más
complejas que las que tienen los coches comunes, sobre los que además se realizaron una serie de
trabajos que ni siquiera estaba previsto realizar en los coches de Ferrovías— a costos incluso
notablemente inferiores a los previstos para Ferrovías, necesariamente debió haber tomado conciencia
de estas diferencias. Asimismo, la intención de beneficiar a Ferrovías a través de la resolución que se
cuestiona también se desprende a través de la hiperactividad que sufrió el expediente el día 29/12/03 que,
como ya se señaló, fue el día durante el cual se Por su parte, esto mismo ocurrió al dictarse la
Resolución 421. Para no ser reiterativos, basta con señalar que para su dictado el Sr. Secretario de
Estado, en su calidad de administrador, violó los deberes a su cargo en tanto dictó la citada resolución
en clara contradicción con lo dispuesto en el decreto 2662/92 y la decisión administrativa 215/99 y con
lo manifestado en los dictámenes jurídicos que se confeccionaron; y en la medida en que a través de ella
se aprobó un pago para los estudios de arquitectos que intervinieron y otro a favor de Ferrovías en
concepto de gastos de gestión y administración superior a los debidos. Ello, en tanto se "actualizaron"
los costos que se supone insumirían esas obras más allá de lo debido. Recuérdese que para justificar los
costos de remodelación de las estaciones de Ferrovías se alegó que los trabajos proyectados eran
similares a los realizados en la estación Paso del Rey, pese a que ningún estudio técnico permitía
sostener esa equiparación. Los costos de los trabajos realizados en esa estación a fines del 98 -
principios del 99 se actualizaron incrementando esos valores en un 62%. En cambio, los valores
supuestamente contemplados en la addenda del contrato de concesión (celebrada en febrero de 2001) se
actualizaron usándose un índice muy superior. En lugar del 62% usado con relación a la estación Paso
del Rey, se incrementaron usando una tasa que, como ya se explicó en el punto en el punto II.B.c)2,
terminaba incrementando injustificadamente los costos por estación en $724.773, lo que da un diferencia
en orden al 66% en claro beneficio de Ferrovías y en perjuicio del patrimonio de la Nación.
Sobreprecios en la remodelación de estaciones
Estación Paso del Rey Ferrovías
$1.030.908 costo remodelación El costo por estación fue el equivalente a
24
+
$62.500 (Decreto 914/97, adecuarla para el acceso
de discapacitados)
Total $1.093.408
$40.000.000 por la remodelación de las 22
estaciones del Belgrano Norte.
$1.818.181
Al costo de la estación Paso del Rey el monto por
remodelar 22 estaciones sería de:
$24.054.976
Utilizando los costos de Ferrovías el monto
final ascienden a:
$38.728.548
25
Anexo
Cuadros de Costos de Mantenimiento de la Línea Urquiza
(METROVIAS)
15
15 Auditoria General de la Nación, Actuación N° 919/03, Pág. 52
26
16
Cuadros de Costos de Mantenimiento Premetro y Subterráneos
(METROVIAS)
17
16 Auditoria General de la Nación, Actuación N° 919/03, Pág. 53
17 Auditoria General de la Nación, Actuación N° 919/03, Pág. 54
27
18
Cuadros de Costos de Mantenimiento Líneas Mitre y Sarmiento
(TBA)
19
18 Auditoria General de la Nación, Actuación N° 919/03, Pág. 55
19 Auditoria General de la Nación, Actuación N° 17/03, Pág. 44
28
20
20 Auditoria General de la Nación, Actuación N° 17/03, Pág. 45
29
Fuente: Presupuesto Nacional 200521
22
21Ley 25.967, Presupuesto Nacional 2005. Mecon, Ministerio de Economía y Producción, Oficina de
Hacienda, Oficina Nacional de Presupuesto, Planilla Anexa Art. 1° DO5E611; Entidad 661, Comisión
Nacional de Regulación del Transporte. www.mecon.gov.aar/onp/html
22 Fuente: Presupuesto Nacional 2005
30
Administración Pública Nacional
Recursos destinados al transporte ferroviario y fiscalización del área Transporte
Valores expresados en millones de pesos
Programas 1999 2000 *2002 2003 2004 2005 2006
Ejecutado
Presupuestado
Presupuesto
Ejecutado
Presupuesto
Ejecutado
Presupuesto
Ejecutado
Presupuesto
Ejecutado
Presupuesto
Ejecutado
Presupuesto
Ejecutado
Presupuesto
Subsidios a
Operadores
Privados (a)
154 141 124,6 124,6 49,6 42,6 64 63,7 277,3 237,2
Fiscalización,
Regulación y
Control del
Servicio de
Transporte
9,9 7,4 10,2 8,5 28,6 25,6 13,8
Formulación y
Ejecución de
Políticas de
Transporte
Ferroviario (b)
67,7 54,1 439,1 226,6
(d)
591,6
+
23,5(f)
Control del
Sistema de
Transporte,
Concesiones
Viales y
Aeropuertos (c)
59,5
19
d
1999 2000 2002 2003 2004 2005 2006
Totales
141 124,6 50,0 72,2 316,9 598,6(e) 628,9
Total Período
1999 - 2005
Recursos
utilizados en el
área del
transporte
ferroviario y
fiscalización del
transporte.
Ejecutado 1303,3 Millones de Pesos
* El Ministerio de Economía no ofrece datos referentes al ejecutado durante el año 2001
a Propósitos: Asistir financieramente a operadores privados, en particular a los concesionarios de FEMESA S.A.
para gastos de inversión y explotación.
b Propósitos: Intervenir en la elaboración, ejecución y control de políticas, planes y programas referidos al transporte
ferroviario (de cargas y pasajeros). Asegurar la calidad de los servicios y la protección de los usuarios.
c Propósitos: Controlar la infraestructura de las estaciones ferroviarias y subterráneas y el estado de vagones y
locomotoras, tanto en el transporte metropolitano como de carga e interurbano de pasajeros; Realizar el control
técnico de vehículos; Informar las sucesivas etapas por las que atraviesan los contratos de concesiones; Controlar la
seguridad y los contratos de concesiones en los aeropuertos.
d Ejecutado al 2° trimestre de 2005.
e Monto total a ejecutar en Programas vinculados al Área Transporte y Ferrocarriles.
f Seguridad Ferroviaria Metropolitana.
Fuente: Confección propia sobre datos suministrados por el Ministerio de Economía de la Nación
31
Fondos extra girados desde la Jefatura de Gabinete de Ministros
año 2005
Decisión
Administrativa
415/2005
(26-7-2005)
Modifícase la distribución del Presupuesto de la Administración Nacional para el
Ejercicio 2005.
Transferencia al sector privado para financiar gastos corrientes.
Metrovias S.A. 15.323.846 $
Trenes de Buenos Aires S.A. 30.993.088 $
Transporte Metropolitano Gral. Roca S.A. 7.941.244 $
Transporte Metropolitano Belgrano Sur S.A. 17.500.755 $
Ferrovial S.A. 13.426.611 $
Total 85.185.544 $
Decisión
Administrativa
561/2005
(2-9-2005)
Modifícase la distribución del Presupuesto de la Administración Nacional para el
Ejercicio 2005.
Metrovias S.A 11 millones $
Trenes de Buenos Aires S.A. 21,9 millones $
Transporte Metropolitano Gral. Roca S.A. 11,5 millones $
Transporte Metropolitano Belgrano Sur S.A. 20,4 millones $
Ferrovial S.A. 34,4 millones $
Total 99, 2 Millones $
Decisión
Administrativa
661/2005
(9-11-2005)
Modifícase la distribución del Presupuesto de la Administración Nacional para el
Ejercicio 2005.
TBA: $ 59,5 millones. ($ 21,4 millones corresponden a mayores costos y $ 38,1
millones por inversiones en vías y coches)
Metrovías: $ 50,8 millones ($ 30 millones por mayores costos y $ 20,8 millones por
obras)
Ferrovías: $ 7,9 millones para cubrir el aumento de los costos operativos y otros $
28,2 millones por el pago de obras.
TMB: $ 19 millones por atender los aumentos salariales y los costos de explotación.
TMR: $ 18 millones ($ 12,7 millones serán para los mayores costos y $ 5,3 millones
para la cancelación de obras)
UGOFE (San Martín): $ 17,9 millones para atender los ajustes de sueldos y las
subas de los costos operativos.
Belgrano Cargas: $ 3,5 millones para obras
Autotransportistas de cargas: $ 50 millones por el reintegro de las cargas
patronales y la capacitación de los camioneros.
Total 258,1 Millones $
32
Gastos en Financiamiento del Sistema Ferroviario Año 2005
Presupuesto 2005
Programa: Formulación y Ejecución de Políticas
de Transporte Ferroviario
439,1 millones $
Decisión Administrativa 415/2005
(26-7-2005) 85,1 millones $
Decisión Administrativa 561/2005
(2-9-2005) 99,2 millones $
Decisión Administrativa 661/2005
(9-11-2005) 208,1 millones $
Total año 2005 Ferrocarriles 831,5 Millones $
23
Función, Objetivos y Facultades de la CNRT
Creada por Decreto N° 1388/1996
Objetivos
Los objetivos de la CNRT se expresan en el Anexo III del Decreto 1388/1996:
a) Debe instrumentar los mecanismos necesarios para garantizar la fiscalización y el control de la
operación del sistema de transporte automotor y ferroviario, de pasajeros y carga de Jurisdicción
Nacional, con el objetivo de garantizar la adecuada protección de los derechos de los usuarios y
promover la competitividad de los mercados.
b) Debe ejercer el poder de policía en materia de transporte de su competencia, controlando el
cumplimiento efectivo de las leyes, decretos y reglamentaciones vigentes, así como la ejecución de los
contratos de concesión; y fiscalizar la actividad realizada por los operadores de transporte.
c) Debe asistir a la Secretaría de Obras Públicas y Transporte en todos aquellos aspectos relativos a su
competencia.
Funciones
El Art. 8º inc. a) y b), y el Art. 9° determinan las funciones del Órgano de Control:
a) Tiene atribuciones de aplicar y hacer cumplir los contratos de concesión de transporte ferroviario
metropolitano e interurbano de pasajeros y de cargas, de acuerdo a lo establecido en la normativa
vigente.
b) Debe fiscalizar las actividades de las empresas a cuyo cargo se encuentra la operación de servicios
ferroviarios, en cuanto al cumplimiento de las obligaciones que surgen de las normativas aplicables,
dentro de las cuales se encuentra la ejecución de los programas de mantenimiento de la infraestructura y
del material rodante.
c) Debe controlar el cumplimiento de las normas vigentes relacionadas a la seguridad del transporte,
respecto de la vía férrea e instalaciones fijas, del material rodante y de los materiales y repuestos
correspondientes.
Facultades
La CNRT tiene facultades de:
23 Decreto N°1388/1996. También se los puede consultar a través de la Página Web de la CNRT,
www.cnrt.gov.ar/queeslacnrt.html.
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a) Fiscalizar con intervención de los organismos que en cada caso correspondan, la adopción por parte de
las empresas ferroviarias de las medidas conducentes a la seguridad de los bienes afectados a la
prestación de los servicios ferroviarios a fin de garantizar su normal prestación y a la protección de las
personas y cosas transportadas.
b) Intervenir en la investigación de los accidentes ferroviarios que por su significación, gravedad o
particulares características requieran su directa participación en el análisis y
determinación de los hechos y consecuencias. Asimismo, intervendrá en los accidentes ferroviarios y en
los ocurridos en los cruces a nivel entre vías férreas y calles o caminos.
c) Requerir información a las empresas ferroviarias y efectuar inspecciones “in situ” para determinar el
grado de cumplimiento dado por ellos a las normas relativas a la seguridad en la operación, en los
materiales de vía, material rodante, estructuras y equipamientos de seguridad incorporados y al
mantenimiento de los mismos.
d) Ordenar a las empresas ferroviarias las acciones necesarias para dar cumplimiento a las normas sobre
seguridad ferroviaria, cuando se comprueben deficiencias u omisiones
en su aplicación.
e) Emitir ordenes de emergencia dirigidas a las empresas ferroviaria, disponiendo medidas de aplicación
inmediata, incluso de ser necesario la interrupción de las operaciones ferroviario.
seprin/informes del ARI